吉宁博士观点
（一）充分认识预算管理改革的重要意义
十七大报告强调，要完善公共财政体系，深化预算制度改革，强化预算管理。因此必须充分认识预算管理改革的重要意义。统一思想，转变观念，摆脱狭隘的部门利益，树立全局的观念，以科学发展观统领理财工作。树立财政效益观念，提高财政资金的效益。编制预算既要统筹顾及到各部门的主要职能、任务，又要通过准确合理的政府预算给予这些部门实现职能、完成任务的财力保障。
（二）深化行政事业单位机构改革
坚持用绩效预算来优化基本支出预算，减少财政供养对象。采取综合治理措施，控制行政人员和经费的膨胀，财政对各类行政单位行政经费总量限额、行政人员编制及人均行政支出综合定额提出控制指标，进行动态考核，辅之以一定的奖罚措施。同时清理和规范事业单位的财政经费供给范围。市场经济条件下，各事业单位并不都具有公共需要性质，财政不可能也不应该对其经费开支进行统包统揽，要将市场机制引入事业单位，重新明确和界定财政支出范围，加强政府的社会职能，扩大政府预算用于社会保障的支出。逐步规范事业单位的财政供给范围，减轻财政的经费供给压力。对事业单位进行归类梳理，按公益性、半公益性和经营性三种类型分别采取不同的财政政策。同时，制定科学的支出预算编制方法。加强支出的量化管理，建立一套与零基预算要求相适应的指标体系和支出评定机制。
（三）加强综合预算管理，深化“收支两条线”改革
实践证明，预算外资金收支挂钩管理方式已经不符合社会主义市场经济的要求。建议财政部应及时引导各地清理整顿行政事业性收费、基金项目，取消现行收费、基金中不合理、不合法的项目，将保留项目逐步纳入预算内管理；对于确需实行预算外资金管理的收费，也要严格实行“收支两条线”管理，逐步建立起性质合理、管理严格的收费、基金体系。财政部门应加强收缴监管工作，加大处罚力度，对不履行职责，应收不收，应罚不罚的有关责任人予以严肃查处，确保预算外资金应收尽收。将所有财政性资金置于财政部门统一监管之下，各项收入（包括财政预算资金、财政核拨批准留用的预算外资金以及依法组织的其他收入）全部纳入部门预算。同时加大部门预算编制的深度，在进一步加强经济状况分析及预测的基础上，建立预算收入经济预测模型，推行标准收入预算法；支出预算编制要完善、细化。人员经费按政策，日常公用经费按定额，项目预算应进行科学论证，视财力状况安排，并建立支出项目库，逐步实现项目滚动预算管理。
（四）进一步完善定额标准体系，深化基本支出预算改革
根据单位承担的职权和专项工作的不同，认真进行基本支出分析调研，逐步制定出科学、合理、符合实际的公用经费定额标准，提高预算编制的准确性和规范性。加强公用经费实物定额管理，对政府非经营性资产统筹管理，实现共建、共享、共用，提高资源配置效率。继续组织定额调研工作，重点是实物定额的测算和确定，建立公共资源配置标准，以及分行业的事业单位定额工作，提高基本支出预算编制的准确性和规范性。逐步建立政府资产实物管理与预算管理相结合的有效机制。专项预算的编制必须贯彻统筹预算内外财力，实行综合预算；调整支出结构，体现公共支出需求；量力而行，合理排序；严格管理，追踪问效等四个原则和前期准备、申报审核、组织实施、监督检查、项目库建设等措施。要从全局出发，科学论证，合理排序，按照轻重缓急排序，优先安排急需和可行的项目，建立严格的专项预算审核程序。部门的专项预算必须符合公共财政支出的方向和范围，支出科目要反映资金的最终用途，有明确的项目目标、组织实施计划和科学合理的项目预算。
（五）健全预算信息管理系统
统筹管理预算基础信息、专项支出项目库、预算编制审查、预算指标管理、预算执行监测分析等工作。进一步完善人员资料数据库和政策资料数据库，健全市级人员支出预算编制系统，达到通过基础信息库的相关资料，自动生成各部门人员支出预算的目标。特别是要进一步完善预算指标管理系统。严格规范拨款程序，有效杜绝超指标下达单位预算、待分配指标随意调整及超预算拨款等问题。及时反映预算指标的变动情况，预算处和各业务处室都能及时了解预算的追加及下达情况，提高资金的调拨效率。
（六）硬化预算约束，增强部门预算的透明度
实行部门预算后，预算一经确定就不能随意调整和追加，确实需要调整的必须按规定程序报批，要充分发挥人大监督、纪检监督、审计监督的作用，增强部门依法行政、依法理财的自觉性和责任感。完善及相关法律、法规和政策规定。包括：修订和增补及其实施条例的有关条款；修订与财政预算直接相冲突的法律和规章；对现有的会计制度和财务制度要进行调整，与部门预算编制口径保持一致。财政部门内部要本着分权制约的原则，设置内部监督机制，形成预算编制与执行相分离、寓监督于预算管理全过程的运行机制，从制度上保证内部监督的经常性、规范性，促进财政管理水平不断提高。增强部门预算的透明度，首先要在部门预算决策中引入听证制度。其次，强化新闻媒体的舆论监督作用。最后，建立和健全部门预算公告制度。财政预算报告必须符合完整性、公正性和及时性这三项基本规范，以便报告的使用者能全面、准确、及时地了解政府公共预算收支的状况，使政府的公共管理行为接受社会的广泛监督。
（七）健全绩效机制
要运用科学、规范、细致的绩效评价方法，使预算资金与部门工作绩效直接挂钩，推行绩效预算模式。建立起“以成本效益分析为核心，推行年度滚动预算”的考核机制，确保部门预算和财政资金的效益不断提高。通过开展科学的项目可行性论证，合理编制项目概算，确保有限的预算资金用于最有价值的项目和用途上；同时制定绩效评估指标体系，将部门经费与绩效评估直接挂钩，把部门应达到的绩效指标与实现这一指标所需要支付的货币量联系起来，变纯粹的财政拨款关系的条件成为完成任务与提供相应资金关系，增强预算的约束力。在这种预算模式下，通过绩效评价实现了对资金的到位情况、使用情况、项目效益情况的跟踪检查，并为最终实现预算资金的有效配置提供科学依据。
（八）抓好配套改革
一是加快国库集中支付制度的改革步伐，实行财政资金集中支付。所有财政预算都纳入政府预算统一管理。清理预算单位银行存款账户，一个预算单位只能开设一个存款账户，防止资金体外循环，保证预算执行的规范化、合理化、科学化。二是要改进预算会计核算工作，经费支出的明细核算要与细化部门预算的要求相一致，以正确反映部门预算的执行情况，为制定合理可行的定额标准和编制部门预算提供可靠的信息资料。三是要加强和改进部门内部财务管理，部门的财会人员要把工作重心转移到部门预算的编制以及执行上来。要注意资产管理工作，掌握第一手资料，为部门预算编制提供基础依据。要对本部门单位工作情况和经费使用情况进行分析对比，在此基础上预测下年度部门预算收支，为编制滚动预算提供基础。四是延长预算编制时间。我国应借鉴国外编制预算的经验，实行标准预算周期制，建议将预算编制时间提前到预算年度开始前十个月左右为宜，即从每年二、三月份编制下年度预算。这样不仅延长了预算编审时间，细化了预算，同时也能避免出现预算先期执行的问题。
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