吉宁博士观点
中小企业环境规制的困境与对策
我国主要依靠命令与控制政策和环境专项治理对中小企业进行环境规制。由于受各种经济与非经济因素的制约，中小企业无法适应现有环境规制政策，导致环境规制失效并阻碍了中小企业由运用末端治理技术向采用清洁生产方式的转变。有效的中小企业环境规制政策应同时满足参与约束和激励相容约束。
中小企业在我国经济发展中具有重要作用，同时其生产经营活动也导致了严重的环境污染。与大多数国家相似，我国的环境规制政策主要针对大企业设计并同时运用于大企业和中小企业，缺乏专门针对中小企业的环境规制政策。对中小企业的环境规制主要包括依据现有法律、法规、标准对中小企业的日常规制和针对特定问题进行的专项治理。由于中小企业受各种经济和非经济因素的制约无法适应针对大企业制定的环境规制政策，现有环境规制政策和环境治理专项行动虽然在一定程度上扼制了环境污染的恶化，但是并没有根本解决中小企业环境污染问题。1997年至2001年，工业废水中COD和固体废物等主要污染物的负荷组成中，中小企业污染所占的比重明显上升[1]。因此，如何针对中小企业环境规制面临的约束条件制定实施有效的环境规制政策是目前我国环境规制中亟需解决的问题。
一、末端治理技术条件下环境规制的失效
在运用末端治理技术条件下，中小企业环境规制失效主要源于三个方面的原因。
(一)企业缺乏治污意愿、信息和能力
在末端治理技术条件下，污染治理意味着在产出和收益不变时成本上升，因此企业经营者会将污染治理视为非生产性活动，将污染治理投资视作为了满足企业要求不得不做的事情。于是企业或者不进行污染治理投资，或者投资建成污染治理设施后也不运行，仅仅把它作为应付环境规制机构检查的工具。
就信息而言，中小企业经营者由于受文化知识水平的局限，搜寻处理信息的能力较弱，其主要关注能增加产出和收益的生产与市场信息，并不关注环保方面的信息。因此，中小企业一方面可能不了解环保技术的发展，无法采用有效的污染治理技术，另一方面可能不熟悉环境规制的有关法律、法规、标准，不能满足环境规制的要求。
企业缺乏污染治理的能力主要源于中小企业在资金、技术、人力资本和经济规模方面的限制。《中国跨世纪绿色工程计划(第一期)》涉及1399个项目，投资总额高达1830亿元，平均每个项目治理成本达1.3亿元[2]，这对于自身财力不足，贷款授信程度低的中小企业来说可能是一个难以逾越的障碍。我国中小企业普遍技术水平低，生产工艺落后，尤其是乡镇企业往往采用的是城市工业部门淘汰的技术。低技术水平和由于人力资本匮乏导致的技术更新能力不足，使中小企业不但污染严重而且难以通过技术进步来削减污染。中小企业人力资本不足不仅表现为企业经营者文化水平较低，还表现为大多数企业员工受教育水平低，这使中小企业普遍缺少能够推动环境治理的专业人员，员工环境意识淡薄，而相关研究显示专业人员推动和员工参与是企业污染治理的重要动因。中小企业经济规模过小也是影响污染治理的因素之一。例如：根据国家环保总局和国家经贸委共同颁布的《草浆造纸行业废水污染防治技术政策》，草浆造纸废水处理中的关键环节碱回收工艺的经济运行规模为Q≥1000吨／日；根据国家环保总局和国家经贸委共同颁布的《印染行业废水污染防治技术政策》，印染行业废水处理的经济运行规模为Q≥1000吨／日[1]。大多数中小企业的污染排放规模都与上述经济运行规模存在较大的差距，导致污染治理成本较高。中小企业平均生存期较短，我国中小企业平均7年的生存期一般低于污染治理设施的折旧期，这也提升了污染治理成本，降低了企业治污意愿和能力。
(二)规制政策不合理
目前我国对中小企业环境规制主要依靠命令与控制政策和专项治理行动。命令与控制政策是通过制定实施法律和行政命令来规定企业必须遵守的排污目标、标准或技术。这种规制政策以末端治理技术为基础，依靠对企业的经济处罚或其它法律与行政处罚来保证规制目标的实现。由于服从规制必然会增加企业成本，而中小企业一方面自身财力不足，贷款授信程度低，筹集污染治理设施的建设资金困难大，另一方面在面临激励竞争的环境下，成本上升会导致竞争力下降，甚至可能威胁到企业生存，于是企业会采取规避环境规制的行为，甚至与环境规制机构相对抗。在经济处罚不起作用的情况下，命令与控制政策往往演变为简单的关停中小企业。中小企业在地方经济发展中具有重要作用，污染企业或者是地方财政收入的主要来源，或者提供了大量就业机会，经济越落后的地区对污染企业的依赖性往往越大，因此地方企业出于经济发展的考虑不会允许污染性中小企业大量关闭，从而最终导致环境规制政策失效。环境专项治理行动虽然可以在短期内实现既定环境规制目标，但也存在几个严重问题。一是为实现预定目标，一些地方企业或企业会采取机会主义行为。例如：在淮河治理“零点行动”中，某些地方企业为实现达标排放强迫工厂全部停工，不准排污，并不惜用自来水冲洗河道[3]。某些部门将达标指标设计为可视性指标，如河水颜色，而放松其它不可视性指标。二是专项治理行动依靠的主要政策工具也是关停中小企业。对“一控双达标”行动成果的调查显示，各地在治理中小企业污染上见效的主要手段是施加关停压力，并且这个压力与省、市、县三级领导为高排污行业在地方经济比重中划定的发展空间有直接关系[1]。由于污染是靠关停企业而不是靠治理来削减的，一旦企业重新生产污染就会反弹。
(三)规制体制存在缺陷
我国环境规制资金投入不足，基层环保机构设置少，环保队伍不健全，专业人员严重缺乏，甚至有的县级行政区没有环境监测人员，而我国大多数中小企业分布在县及县以下行政区划，这使得对中小企业的有效监督检测无法保证。基层环保机构的经费主要来源于排污收费，客观上形成了环保部门对污染企业的依赖和放任，导致执法力度不足的现象长期存在。从机构设置角度看，地方环保部门存在双重隶属，一方面受上级环境行政主管部门约束，另一方面在人事管理上受地方企业约束。当环境保护与经济发展存在冲突时，地方企业倾向于以环境损失为代价追求经济增长，这时环境执法将趋于放松。
二、由末端治理向清洁生产方式转变的障碍
污染源于生产过程的低效率，这种低效率同时还造成资源浪费和成本上升。当污染产生之后以末端治理方式削减排放会进一步提升企业成本，因为无论是支付排污费还是购置、运行污染治理设施都会增加企业的经济负担。因此，预防污染优于产生污染后再去治理。清洁生产方式就是基于这种预防优先的原则，通过改进产品设计、使用清洁原材料和能源、改进生产技术、改善组织管理、废弃物循环利用等措施，提升资源利
用效率，减少或避免生产、服务以及产品使用过程中污染物的产生和排放，从源头上扼制污染。与末端治理相比，清洁生产方式不但更具有成本有效性而且有可能为企业带来收益。Frijns和Vliet(1999)认为清洁生产方式尤其适用于中小企业环境规制[4]。然而我国中小企业在实施清洁生产方式时却面临许多障碍，这些障碍来自于企业内部因素和外部因素。
阻碍清洁生产方式运用的企业内部因素主要与态度、组织、技术和经济有关。在长期使用末端治理技术条件下，企业已经形成了污染治理只能增加成本不能带来产出的认识。企业不仅低估环境问题重要性，而且不会将环境保护与经济收益联系起来。当清洁生产方式以改善环境的技术出现，而不是以增加产出的技术出现时，企业会持抵制态度。企业管理和生产人员环境意识与职业健康意识淡漠，缺乏相关知识，使他们不会主动参与清洁生产方式的设计实施，阻碍了生产管理的改善。从组织角度考察，清洁生产方式设计与实施的关键是员工的积极参与。我国中小企业长期采用一成不变的生产决策程序，员工既没有参与企业决策的积极性，也没有参与决策的制度保障。大多数中小企业在组织机构设置中都没有环境管理机构，即使个别企业有负责环保的人员，其往往也同时兼任其它生产管理职责，从而缺少有效进行环境管理的组织保障。在清洁生产方式中技术起着重要作用，产品设计和生产的技术水平决定着废物产生的数量和种类，先进的技术可以提升生产设备和原材料的利用效率，从而减少生产、服务甚至消费中废物的产生。我国中小企业技术起点低，掌握新技术的能力弱，而且缺乏获得新技术的渠道，导致清洁生产难以实施。Kimberley、Leonard和Scott(1999)对中国4个城市26家电镀企业的研究显示，由于技术水平的限制，尤其是缺少专有技术，积极环保的乡镇企业所采取的环保措施少于态度消极的民营企业家[5]。经济因素也是阻碍企业采用清洁生产方式的重要因素。中小企业的经济特点决定了只有短期内能够产生经济回报的技术才有可能被应用。清洁生产方式虽然有可能通过提升资源利用效率使企业获得经济收益，但缺乏相关知识信息的中小企业经营者通常无法准确估计收益的大小，即使经营者能够预测清洁生产方式带来的收益，缺少用于改善生产管理的投资资本，无法获得外部资金支持，资源价格低和排污收费水平低仍然会使中小企业拒绝采用清洁生产方式。
阻碍企业采用清洁生产方式的外部因素主要涉及企业政策、非企业环保组织(NGOs)、消费者、竞争者和企业供应链。我国现有的环境规制政策以基于末端治理技术的命令与控制政策为主，这类政策不但强化了企业将环境投资视为非生产性投资的观念，而且限制了企业的技术选择，使企业过分依赖于末端治理技术。同时，不合理的资源定价，过低的排污费，以及一些地方企业或部门为追求经济快速增长或部门利益而采取的保护主义政策，也都阻碍着清洁生产方式的应用。NGOs、消费者、竞争者和企业供应链会从不同渠道为企业提供信息和压力。环保社团、行业协会、贸易协会等NGOs可以为企业提供清洁生产的相关信息和技术支持，并对企业的污染行为施加压力。然而我国现阶段环保社团力量弱小，没有足够能力发挥上述作用；行业协会、贸易协会则没有充分重视环境问题，同时中小企业也较少参与行业协会和贸易协会的活动。消费者主要通过对清洁产品的需求诱导企业改变生产方式；竞争者通过采用清洁生产方式起到示范作用；企业供应链的影响主要体现在原材料供应商提供清洁生产所需的高质量原材料，产品采购商对企业产品提出更高的质量要求。目前我国的消费水平决定了消费者对清洁产品的需求有限，大量中小企业通过规避环境规制来获得竞争优势的行为则起了负面的示范效应，而企业供应链的影响相当有限，这些都降低了企业采用清洁生产方式的意愿。
