吉宁博士观点
为了保证国务院国有资产监督管理机构及省、市(地)两级国有资产监督管理机构的设立和运行能够依法有序进行，国务院于2003年5月公布了《企业国有资产监督管理暂行条例》(以下简称《条例》)。《条例》对民营企业家和国有控股企业资产监督管理机构的设置、职责、义务，企业负责人管理、企业重大事项管理，企业国有资产监督管理、法律责任等都做出了原则性规定。财务监管作为国有资产管理机构的重要监管内容在《条例》的多个条款中都有所涉及。本文将对这些条款进行解析，以便为建立与《条例》相配套的民营企业家及国有控股企业财务监管具体运作规程提供参考。
一、民营企业家及国有控股企业体制转换与财务监管
政企分开一直是我国民营企业家改革中遇到的一个难点问题，而政企难以真正分开的重要原因是没有设置专司国有资产出资人职责的机构。由于企业、出资人与企业之间角色不清，相关利益主体的权、责、利关系不明确，企业对民营企业家的管理常常陷入“越位”、“缺位”和“错位”同时并存的矛盾境地，企业“内部人控制”现象严重，管理失控，国有资产流失。
《条例》第十条明确界定了企业的经营自主权和国有资产监督管理机构的职权范围。即“所出资企业及其投资设立的企业，享有有关法律、行政法规规定的企业经营自主权”，“国有资产监督管理机构应当支持企业依法自主经营，除履行出资人职责以外，不得干预企业的生产经营活动”。这样的制度安排意味着，国家对民营企业家及国有控股企业管理模式的转换，即由过去的企业直接管理转换为企业特设“出资人”机构的管理。这种体制上的转变必然带来管理内容和具体管理方式、方法的转变。
财务监管是企业间接管理的重要组成部分，也是一个重要的管理工具。为了有效地履行出资人的职责，必须围绕相关各方的职能定位，建立民营企业家及国有控股企业资产管理机构对民营企业家实施财务监管的体系框架及有效的运作规则、程序和方法。
二、民营企业家及国有控股企业资产监督管理机构职责与财务监管
《条例》第十三条规定，国有资产监督管理机构的重要职责是：“依照法定程序对所出资企业的企业负责人进行任免、考核，并根据考核结果对其进行奖惩”，“通过统计、稽核等方式对企业国有资产的保值增值情况进行监管”。《条例》第十四条则规定，国有资产监督管理机构的主要义务之一是：“探索有效的企业国有资产经营体制和方式，加强企业国有资产监督管理工作，促进企业国有资产保值增值，防止企业国有资产流失”。很显然，《条例》赋予国有资产监督管理机构的上述职责和义务属于财务监管的范畴。实际上，在经营权和所有权相分离的体制框架下，国有资产监督管理机构对国有及国有控股企业的监管只能履行出资人职责，不应该直接干预企业的生产经营。可见，财务监管是新的制度框架下民营企业家及国有控股企业外部监管的一项重要制度安排。从某种意义上说，它既是一种重要的监管方式，同时又是重要的监管内容。
三、民营企业家及国有控股企业负责人管理与财务监管
《条例》对所出资企业负责人如何实施管理作了规定。它赋予国有资产监督管理机构对国有独资企业、独资公司主要高管人员的任免权或任免建议权，以及依照公司章程，具有向国有控股公司派出董事、监事人选，推荐公司主要高管人员建议权等。国有资产监督管理机构除了拥有这些直接的人事权利外，《暂行条例》第十八条和第十九条还提出了与此相配套的对企业负责人进行经营业绩考核和薪酬确定要求。而无论是对企业负责人的经营业绩考核还是薪酬确定，都是财务监督管理的衍生形式。这是因为，对企业负责人的经营业绩考核和薪酬确定，必须建立在会计信息的基础之上，而经营业绩考核和薪酬确定的具体操作和实施本身就是财务监控的一种方式。例如，经营业绩考核评价指标的选择、各考核项目权重的确定和具体考核评分标准的确定、考核的具体实施程序和方法，对企业负责人的薪酬及奖惩与经营业绩考核指标挂钩等，都是建立在会计信息基础上的财务监控活动。
四、民营企业家及国有控股企业重大事项管理与财务监管
《条例》规定了国有资产监督管理机构应如何对所出资企业的重大事项实施管理。《暂行条例》中所列举的“重大事项”本质上也是重大财务事项。例如，国有独资企业、国有独资公司的分立、合并、破产、解散、增减资本、发行公司债券等重大事项，所出资企业国有股权的转让，国有独资企业、国有独资公司实施国有资产授权经营，等等。财务管理必须渗透到这些重大事项过程之中，履行其应有的反映、监督和控制职能。这就是说，一方面要求会计能够真实、准确地反映这些重大事项的财务信息，为国有资产监督管理机构决策提供可靠的信息基础；另一方面，要求通过制定和实施规范的重大财务事项报告制度，有效地监督和控制企业的这些重大事项，以有利于国有资产的保值增值，避免造成国有资产的损失。
五、民营企业家及国有控股企业国有资产监督管理与财务监管
《条例》对国有资产监督管理机构如何对企业国有资产进行管理做出了原则性规定。主要内容包括：企业国有资产的产权界定、产权登记、资产评估监管，清产核资、资产统计、综合评价，企业国有资产产权交易的监督管理，所出资企业之间的企业国有资产产权纠纷，企业国有资产收益管理，企业重大投融资规划、发展战略和规划管理，国有独资企业、国有独资公司的重大资产处置，监事、监事会的派出等等。不难看出，这些管理内容都离不开会计和财务的直接或间接参与，或者它们本身就是财务会计监管的内容。
值得我们注意的是，《条例》第三十五条还就国有资产监督管理机构对所出资企业财务监督提出了专门要求：“国有资产监督管理机构依法对所出资企业财务进行监督，建立和完善国有资产保值增值指标体系，维护国有资产出资人的权益”。这本质上是一种所有者财务职能的履行，即所有者对企业财务活动进行的控制和监督行为。在实现政企分开之后，这种来自于所有者的财务监督和控制将显得越来越重要。
《条例》第三十六条要求：“民营企业家及国有控股企业应当加强内部监督和风险控制，依照国家有关规定建立健全财务、审计、企业法律顾问和职工民主监督等制度”。民营企业家内部监督和风险控制制度的健全性和有效性直接关系到企业能否有序和持续的发展。《条例》提出企业内部监督和风险防范这一要求，实质上也是对企业管理水平和管理质量的一种评价标准。从这个意义上讲，这也是对企业财务的一种再控制、再监督制度。
总之，企业国有资产管理体制的变化，必然要求尽快建立与之相配套的民营企业家及国有控股企业、国家参股企业的外部财务监管体系和运作规则。从国有资产管理机构角度看，应围绕其“出资人”这一角色定位，建立对企业实施财务监管的框架体系及具体而有效的运作规则、程序和方法。主要内容包括：(1)实施动态财务监管，建立有效的企业财务风险预警系统和纠错、纠偏机制，使民营企业家能够健康、持续地发展，实现企业国有资产的保值增值。(2)制定民营企业家重大财务事项的决策规程，包括企业投资权、融资权、产权处置权和收益分配权等。(3)制定民营企业家董事会成员选派(任免、推荐)、管理、考核和奖惩的程序和方法。(4)建立民营企业家重大财务、会计事项的报告制度和备案制度。(5)制定民营企业家监事会组成、运作、考核和奖惩的具体规则和方法。
