吉宁博士观点
集体企业的改制应注意企业与职工的和谐发展，忽视职工利益将直接影响集体企业的改制。职工利益得不到有效保护的原因是多方面的，是集体企业主体不明、外部监督缺失、内部监督不力综合而成。要通过立法和执法的完善，保障集体企业职工代表大会的法律地位、合理量化集体资产、依法优先安置职工、对职工利益给予法律扶持，实现集体企业改制的和谐发展。
集体企业改制是一项涉及面广的工程，对企业发展和职工利益都有重大影响，需要贯彻和谐发展的理念，加强职工利益的保护。以往对集体企业改制的研究，大多集中在企业的转机建制上，对职工利益重视不够，忽视了改制的和谐。一般认为，只要企业的问题得到解决，职工的问题就会迎刃而解。但实践中，许多集体企业改制是以职工利益为代价，由职工承担集体企业改制的主要成本，最终产生了一系列的改制后遗症，严重影响了改革的整体效果。从法律角度看，职工与企业是不同的法律主体，其利益必然会存在差别。如果集体企业改制忽视了对职工利益的保护，破坏了改制的和谐发展，集体企业的改革就会无法深入，甚至成为某些人非法攫取企业和职工利益的借口。只有兼顾企业与职工的利益，努力推动集体企业改制工作的和谐发展，才能真正实现集体企业改制的目的。
一、职工利益保护与集体企业改制的和谐发展
集体经济是公有制经济的重要组成部分，曾在我国的经济建设中发挥了重要作用，但随着市场经济的发展，集体企业存在的产权不明、政策不清的诸多弊端日益明显。国家统计局的统计，2005年集体企业的经济增长在各类企业中排名倒数第二，远远低于企业平均水平，对集体企业进行制度改革刻不容缓。集体企业的改制是一项社会性工程，需要兼顾企业与职工的利益，充分贯彻和谐发展的理念。在集体企业转机建制过程中，集体企业改制涉及的职工人数众多，许多职工处于社会的弱势地位，企业是他们唯一的资产和希望。对集体企业改制必须充分考虑到职工的切身利益，以确保职工基本需要的平等来补充基本权利的平等。只有得到广大职工的支持，对集体企业改制才能真正落到实处，各项决策才能真正发挥作用。相反，单纯考虑企业的发展和地方经济的需要，强迫职工承担改革的所有成本，就会导致职工利益与企业利益的严重冲突，甚至引发集体上访等群体性事件，影响社会安定团结的发展局面，使集体企业体制改革工作陷入顾此失彼的境地。
由于历史和体制等方面的原因，我国绝大部分集体企业职工在医疗保险体制改革时没有被纳入医保范围，而随着时间的推移，集体企业的退休职工越来越多，看病就医的需求也就越来越大，医疗保障的矛盾就突现出来。然而，进入二十世纪90年代以来，集体企业由于体制所限，普遍陷入步履艰难的境界，大部分处于停产半停产状态，许多在职职工的工资拖欠也成为家常便饭。一旦进行体制改革，企业本来有限的资产在安排在职职工的社保和退休职工的医保费用上就难以得到平衡。
二、集体企业改制对职工利益保护的法律缺失
作为集体企业的“主人”，职工利益何以不能得到保护？主要原因在于集体企业的监督法律机制不完善，职工意志无法通过有效途径来表达，职工利益无法得到有效保护。在市场经济体制下，集体企业强调集体所有，而内部监督机制不健全，外部监督又乏力，常常出现严重的内部少数人控制现象，导致企业资产流失，职工利益受到侵害。
首先，集体企业主体不明。《宪法》规定，“城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济，都是社会主义劳动群众集体所有制经济。”名义上看来，国家的根本大法赋予了广大的劳动群众对集体所有制经济享有所有权，然而实际情况呢？劳动群众集体所有，这个“群众”的具体范畴不明确，导致集体企业的所有权人难以界定清楚，企业股权无法落实到具体的主体名下，那么，“劳动群众”有权处置多少资产、资产又如何实现管理等等就只能是一本糊涂账。连集体所有制企业的主人是哪些人都说不清楚，又谈何占有、使用、收益、处分呢？产权模糊，容易产生“搭便车”和“外部效应”，在这种先天不足的情况下，企业的监督和管理也就可想而知了。
其次，集体企业外部监督缺失。我国宪法对公有制企业类型做出了全民所有制和集体所有制的划分，但是，历次修宪均未对明确集体所有制的含义有任何突破。集体所有制企业在计划经济时代，通过划转企业隶属关系的办法实行归口管理，在运作中，无论劳动用工、分配制度、员工利益保障，还是企业领导人员的考核管理、任免，均采取与民营企业家相同的办法，出现了与民营企业家类似的效率低下、普遍缺乏活力、亏损严重、资产严重流失等诸多问题。而在市场经济条件下，企业对民营企业家强调出资人地位强化产权管理，对集体企业则因没有产权关系，强调企业自主管理和内部监督，导致外部监督乏力，只能仅仅依靠企业内部自身的监督和控制。由于长期的计划经济体制下形成的管理思维和监督模式，造成集体企业管理混乱、监督不到位的情况非常突出。
再次，集体企业内部监督不力。根据《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》，企业的职工（代表）大会是最高权力机构，企业实行自主经营、民主管理。但在实际运作中，由于缺乏相应的法律规定和配套制度，上述规定无法落到实处，形成企业内部职工或职工大会的监督虚化、监督不到位，造成谁经营、谁支配。加上集体企业所有权的分散化，对企业财产的控制权就掌握在少数人手中。有的企业长期由经营者一人或少数人说了算，独断专行；有的大量安排亲属在关键部门，将企业变为自己的“家天下”；有的为争夺经营控制权，出现严重的内部纷争。由于管理监督制度不健全，没有规范科学的决策机制，企业经营投资失误也非常严重，集体企业资产流失现象严重。根据国家统计局最近一次工业普查资料显示，全国城镇集体企业总资产1.8万多亿，负债1.4万多亿，账面净资产约4000亿，但资产损失和资金挂帐2500多亿，实际权益仅1400多亿，资产流失之严重可见一斑。宏观情况如此，各地的具体状况又怎样呢？据有关资料，广东省二轻系统因为出资人缺位，经营行为缺乏有效约束，近10年来酿成集体资产损失达36亿元。
三、集体企业改制对职工利益保护的法律对策
职工利益的保护直接影响了集体企业改制的成败，要实现改制工作的和谐发展，集体企业改制必须通过一系列措施加强和完善改制的配套工程，构建起行之有效的职工利益保护法律机制。
第一，切实保障集体企业职工代表大会的法律地位。《条例》第九条规定：“集体企业依照法律规定实行民主管理。职工(代表)大会是集体企业的权力机构，由其选举和罢免企业管理人员，决定经营管理的重大问题……”。但在实践操作中，企业改制等重大事项都要由其上级主管部门审批同意，职工代表大会形同虚设，职工没有发言权和知情权，对改革的抵触反对也就很自然。因此，应当重视强化职工代表大会的作用，重要事项必须经过职工代表大会批准，通过职工代表大会加强集体资产监督管理，促进集体资产保值增值，防止侵吞集体资产的行为，保护集体企业和职工的合法权益不受侵犯。
第二，完善集体资产量化法律规范。对依法界定为企业劳动群众集体所有的资产进行量化，是劳动积累向劳动者返还的过程，在此过程中必须保护职工的合法权益。量化资产应与职工在企业的岗位责任、工作年限、贡献大小挂钩，确认其合法的劳动关系，坚持公平、公正、公开的原则，并与职工个人入股相结合。集体企业改制、清算的最终程序就是职工收益的兑现，也是职工所应该拥有的集体资产权属的量化细化，作为职工解除劳动关系、再就业的安置资本基础。本着“集体企业资产解决集体企业问题”的原则，用其存量资产作为职工在企业依法解除职工劳动关系的经济补偿金，因此集体资产量化也急需在法规、政策方面加以完善，更为明确，形成在实际工作中可操作性的条文，使之合法、合理、合情，为企业改制打好坚实的基础。
第三，依法优先安置职工。在长期市场竞争中，许多集体企业因经营不善，负债累累，所剩资产已经无几，仅有的土地使用权往往也抵押给银行，资产的缺乏为职工安置设置了重重障碍。面对这种现实，新《破产法》做出了灵活的规定，对于破产企业在新《破产法》公布之日前所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，依照规定清偿后不足以清偿的部分，可以优先于抵押权人受偿。集体企业应充分利用这一法律规定，及时申请破产，优先把企业资金用于职工安置，解除职工的后顾之忧，减少企业改制中的阻力。
第四，对职工利益给予行政法律法规扶持。集体企业改制中最常遇到的障碍就是资金缺乏，职工安置、企业发展都需要一定的启动资金，各级企业应当从经济大局出发，给予一定的法律法规扶持，使职工基本利益得到保障。由于历史原因，许多集体企业可变现的资产微乎其微，仅剩下土地使用权这块无形资产的出让变现。然而有关土地出让问题，政策性强、难度大，使得企业无法进行实际操作。这就必须在土地使用权性质方面进行界定，并取得企业在政策方面的支持。无论土地使用权类型是划拨还是出让，都应从取得使用权的根源进行界定。集体企业在合法取得土地使用权时，已经付出资金，属有偿使用土地，而这部分资金属集体劳动积累和联社投资积累，因此必须把使用权归于无形资产，统属集体资产范畴，同企业其他资产一并进入市场规范运作，盘活存量资产，向市场融资，依靠企业支持，将处置集体企业土地时上交的出让金收益也全额返还给企业，专项用于解决职工安置费用以增加改革费用成本的来源，确保集体资产的增值、保值。
