吉宁博士观点
建立中小企业担保体系是世界各国扶持中小企业发展的通行做法，截至目前，全世界已有48%的国家和地区建立了中小企业担保体系。因为每个国家和地区的国情、区情不同，所以其中小企业担保体系的运作方式也多种多样。从运作主体来看，既有企业部门，也有协会，公司，保证基金和专门银行。从担保目的来看，既有政策扶持型，也有社会互助型或者二者的混合型。从资金运作方式来看，既有以实有资金作为保证的事前保证，也有以事前承诺作为保证的事后补偿。从运作效果来看中小企业担保体系的运作效果因发达国家和发展中国家的不同而存在差异。发达国家的中小企业担保体系因为其市场体制的完善、金融体系的发达、建立和发展时间的长久而效果明显，而发展中国家由于其在信用制度、市场体制、金融体系等多方面的落后，加上中小企业担保体系建立和发展的时间有限，所以发展中国家中小企业担保的活动能力远逊于发达国家，整体效果也不是很显著。
中国从1992年开始探索建立中小企业担保体系，之后经历了四个发展阶段：
1.探索起步阶段（1992年起）。
在此期间先后在重庆和上海等地产生了私营中小企业互助担保基金会。在广东和四川等地开始出现以中小企业为主要服务对象的地方性商业担保公司。交通银行上海杨浦支行与区企业和街区企业合作成立了担保基金。
2.积极推动阶段（1998年起）。
浙江、福建、云南和贵州等省的一些市县开始探索组建以私营企业为服务对象的中小企业贷款担保基金或中心。陕西、广东、湖北与北京等地开始出现科技、建筑等专业性担保机构。上海、北京等地开始进行企业财政部门与商业担保公司合作的试点工作，即财政部门对银行作出承诺并负责推荐中小企业，商业担保公司负责办理具体担保手续。
3.规范试点阶段（1999年起）。
根据国务院领导同志的要求，国家经贸委在广泛征求社会有关各界的意见、总结各地试点情况，并吸收日本、加拿大和美国等国家实践经验的基础上，于1999年6月14日发布《关于建立中小企业担保体系试点的指导意见》（国经贸中小企[1999]540号，以下简称《指导意见》）。随后，国家经贸委着力在全国各地贯彻实施该《指导意见》，河南、山东、宁夏、吉林、天津等地企业陆续下发地方性中小企业担保体系试点指导意见并组建相应机构。深圳等地开始出现信用担保、商业担保、互助担保等担保机构相互配合、协调发展的好局面。
4.体系完善阶段（2000年起）。
2000年8月24日，国务院办公厅印发《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》，决定加快建立信用担保体系，建立和完善担保机构的准入制度、资金资助制度、信用评估和风险控制制度、行业协调制度与自律制度。自此，我国中小企业担保的发展开始进入制度建设、组建国家信用再担保机构和完善体系建设的阶段。
据中国人民银行2003年3月的调查，截至2002年底，中国共建立担保机构848家，主要有政策性、互助性和商业性担保机构三种类型。2002年末，中国担保机构可运用的担保资金总额为242亿元，其中注册资金为184亿元。2002年共为28717家中小企业提供了51983笔贷款担保服务，累计担保金额598.2亿元[1].中小企业担保机构遍布全国30个省、区、市的200个地、市、州、盟，其中有18个省、自治区、直辖市已初步形成了省（区）、市两级中小企业担保体系[2].可以说中国的担保业已初步形成行业规模，并且呈现出三种趋势，即：资金来源多元化，担保机构性质和组织形式多样化，出现担保品种多样化和机构多功能化的苗头（吕微，2002）。中小企业担保体系的快速发展，对提升中小企业的信用能力和解决其信贷缺口问题发挥了重要作用。但是，另一方面，担保体系的总体运行效果不佳。从2001年进入试点范围的200多家担保机构的运作情况来看，虽然已筹集担保资金约100亿元，可为中小企业提供500亿元至800亿元的担保支持，但迄今为止仅担保了不到100亿元。2002年，整个担保机构担保资金总额和担保贷款之比不足1：2.5.
本文旨在从政治经济学的层面上考察现有中小企业担保体系在结构、经营和功能上的三重缺陷，再在此基础上探索其主要成因，进而思考弥补三重缺陷的途径，寻求扩大行业规模和提升行业绩效、保持中小企业担保体系可持续发展的良方。
二、中国中小企业担保体系的三重缺陷
从政治经济学的层面来看，中国中小企业担保体系目前在结构、经营和功能上存在三重缺陷。结构性缺陷是指企业的财政性担保处于绝对主导地位，民间资本型的商业担保和互助担保所占份额很低。经营性缺陷主要体现为四个方面的缺乏，即资金补偿机制、风险分散机制、担保品种和担保人才的缺乏。功能性缺陷与结构性和经营性缺陷有着密切关系——结构性缺陷形成了宏观意义上的功能性缺陷，经营性缺陷则构成了微观意义上的功能性缺陷。结构性缺陷是立足于宏观层面上的考察，经营性缺陷则是基于微观层面的考察，而功能性缺陷既包括宏观层面上的考察，也包括微观层面上的考察。
（一）结构性缺陷
中小企业担保体系的结构性缺陷主要表现在：在机构数量和担保贷款金额上，企业担保的份额过高，民间资本型担保（包括互助担保和商业担保）的比重严重不足。截至2002年底，中国建立的担保机构有848家，其中，政策性担保机构高达614家，占72.4％。在2001年100亿元左右的总担保金额中，企业担保资金为66亿元。由此可以判断出企业担保贷款在中小企业贷款总额中所占的比重也是很高的，这也说明了财政出资的企业担保在整个体系中处于绝对主导地位。中小企业担保说到底是一种市场现象，因为它主要是由中小企业的金融困难所引起的，而金融困难的原因主要包括信息不对称和道德风险，中小企业高比率的倒闭和违约，抵押和担保中的问题，金融业的整合和贷款紧缩，利率和收费规定的影响。在市场经济体制下，企业是作为一个宏观调控者和社会经理人而存在和运转的，它在市场上的职能在于监管市场、制定市场规则和维护市场秩序。显然，企业并不具有解决市场问题的立宪依据和能力。而且，中小企业贷款缺口作为一种市场现象，市场本身有机制、动因和能力来解决它，即由民间资本在中小企业贷款市场上提供贷款担保。事实上，由于中小企业量多面广，贷款需求具有明显的个性化，新陈代谢速度较快，每年新增的企业户数很多，因此企业根本不可能在完成宏观调控和社会管理职能之后还有足够的财力在中小企业担保体系中起主导性作用。所以，中小企业担保体系过分依赖于企业担保，既无必要，也不可能。
（二）经营性缺陷
中小企业担保体系的经营性缺陷主要体现在四个方面的缺乏，即资金补偿机制、风险分散机制、担保品种和担保人才的缺乏。此外，很多通过政策性出资建立的企业担保机构没有实行企业化运作和市场化经营，行政干预仍然突出。一些地方企业根据“谁投资，谁决策”的市场原则，认为企业在担保项目上有表决权，所以领导定项目的情况并不少见。也有一些地方领导利用这种企业对中小企业的信用担保进行“设租”或“寻租”，或是把企业对中小企业的信用担保这种长期行为短期化和政治化。
1.缺乏资金补偿机制。
企业担保机构的资金来源以各级地方企业财政资金和资产划入为主，担保费收入为辅。但地方财政资金和资产划入大部分都是一次性的，规模又小。企业担保机构不以盈利为主要目标，收取的担保费也很低。由此可见，企业担保机构缺乏资金补偿机制。这也是为什么企业担保机构虽然数量很多，但是银行就是不敢发放太多中小企业担保贷款的主要原因之一。商业性担保机构资本实力也较小，同样缺乏资金补偿机制。大多数商业性担保机构把高担保费作为资金补偿来源，部分担保机构按同期银行贷款利率的一半收取担保费，一些机构的担保费比这更高。而在国际上大多数国家的担保费一般为1%左右，法国为0.6%，我国台湾地区和香港特区仅为0.5%左右。
2.缺乏风险分散机制。
由于缺少明确的制度规范，担保机构又由于实力过于弱小而处于谈判上的弱势地位，所以大多数银行都将中小企业的贷款风险转嫁给了担保机构，有很多担保机构甚至被迫承担了100％的信贷风险。担保风险过分集中于担保机构，没有在担保机构与银行间合理地分散。而在国际上，担保机构一般只承担80％的贷款责任。担保机构不仅集中了过多的贷款风险，而且它们极其缺乏风险分散机制。绝大多数担保机构，尤其是商业担保机构，都是寻求反担保条款来分散风险，或者是提升担保收费转移风险。而事实上，中小企业的贷款之所以需要专门的担保机构，就在于它们自身信用低，既没有合格的担保品，也很难找到非金融中介的担保人。担保机构过多的反担保要求不仅使得担保机构不能帮助解决中小企业的贷款难问题，而且还使得中小企业向担保机构提出的担保申请变得多余，也彻底违背了设立中小企业担保体系的宗旨。
3.严重缺乏担保方面的专业人才。
近两年担保机构的迅速扩张使得本来就稀缺的担保人才更加短缺。一些地方企业出资的担保机构往往是由不熟悉担保业务的企业官员担任，但是企业担保机构却只有在专家的经营管理下实行市场化和企业化运作才能实现保本或微利经营，达到不以盈利为最终目标的政策性目的。民间资本型担保机构目前业务开展缓慢的原因之一也是缺乏专业人才的管理和运作。而且，在专业人才缺乏的同时，中国目前还没有担保从业资格准入制度和失信惩戒机制也造成了现有从业人员能力和素质的欠缺。
4.担保品种贫乏，期限集中于短期。
目前中国多数担保贷款的期限都在6个月以内，最长不超过一年。担保品种基本上局限于流动资金，鲜有设备、技术改造之类的长期贷款担保。在国际上，多数国家都是对中小企业的长期银行贷款提供担保，所以担保期限较长，一般都在2年以上。最长的是美国，其担保期限长达17年。担保品种也很丰富，包括创业贷款、票据贴现、科技开发贷款、设备贷款和技术改造贷款等。例如，在日本山形县信用担保协会提供的担保中，70%的无抵押要求，用于设备资金担保的比例为58%，3到10年以上的担保金额比重高达61%[3].
（三）功能性缺陷
信用担保体系的结构性和经营性缺陷最终都会体现在功能性缺陷上。结构性缺陷带来的功能性缺陷集中体现在宏观层面。过去，中国国有大中型企业因为可以直接利用国家信用而将银行贷款这种外源性融资演变成了内源性融资。随着我国市场经济体制的建立和发展，中国已逐渐纠正这种错误现象，把国有大中型企业的贷款融资与其资产信用挂钩。如果现在又把企业信用过多地用在中小企业上，相当于是走向另一个极端。这将与允许国有大企业过度地利用国家信用一样，造成企业财政负担加重，企业风险放大，市场管理风险功能弱化。企业担保的中小企业贷款越多，既意味着企业拨出的财政资金越多，企业负担加重，也意味着企业支出的信用越多，承担的中小企业贷款风险越多。同时，市场本身具有管理和分散风险的卓越功能，中小企业贷款风险本来就是市场现象，企业担保的主导地位表明企业承担了过多本来可由市场管理和分散的风险，必然导致市场管理和分散风险的功能弱化。同时这也意味着企业分散了资源，忽视了在市场秩序、环境和基础设施方面的建设。
（一）中小企业担保体系本身的制度创新
前面的分析已经表明，从结构上来看，中小企业担保体系中企业的财政性担保机构居于绝对主导地位，民间资本型担保机构的比重太低。正如前文所提到的，市场经济体制下的企业职能、企业财政的可行性、效率的低下和行政手段的弊端以及中小企业担保建设的国际经验，都表明财政性担保在整个担保体系中占据主导地位是不合理的。改善现有结构的制度创新内容主要应包括提升互助担保和商业担保这些民间资本型担保在整个担保体系中的比重和地位，同时在市场的基础上改善财政性担保机构的经营与管理，提升其效率。制度创新的手段应包括：鼓励中小企业互助担保机构的建立和发展，努力促进商业担保机构的扩大和发展，企业担保机构要坚持“政策化资金、法人化管理、市场化运作”的基本原则，避免行政干预。下文对这三种手段有详细的说明。
1.鼓励中小企业互助担保组织的建立和发展。
这是优化中小企业担保体系的结构，充分发挥民间资本在担保体系中的基础性作用的重要途径之一。由于资产规模和企业资信等级等多方面的限制，单个中小企业几乎很难依靠自身的力量获得银行贷款。但是多个中小企业可以通过共同出资联合起来，组建互助担保机构，用互助担保机构的资产和信用为成员企业的贷款提供担保。因此，互助担保能够有效地降低中小企业的贷款风险，从而减低贷款利率，增加贷款数量或者是延长贷款期限。互助担保还能减少银行的贷款手续、程序和审批时间，从而节省交易和信息成本。除上述两点之外，互助担保机构作为一个利益集团，可在借贷双方的谈判中发挥平衡作用，争取到包括利率优惠在内的更有利的贷款条件。中国很多中小企业比较集中的地区，在企业间广泛出现了由地缘、血缘和业缘等人文社会关系引起的“赊销”和“延缓性支付”，互助担保实际上就是这种商业信用的延伸和深化。从实践上来看，中国部分地区早已产生了这种互助担保机构。
2.努力促进商业性担保机构的扩大和发展。
虽然商业担保是以盈利为目的，而中小企业贷款又呈现风险高和缺少反担保品的特点，但是中小企业贷款担保市场还是有足够的吸引力吸引民间资本的进入。首先，从需求来说，中小企业始终存在资本缺口（macmillangap），需要外源性间接融资，但中小企业的资信有限，所以离不开外部的融资担保。根据世界银行的国际金融公司1999年在中国北京、成都、顺德和温州等地对民营企业所做的调查，中国大部分已经获得贷款的民营企业事实上都承担了比央行公布的利率高出很多的实际利率。同时，企业家们还表示，获得贷款对他们来说比支付高额的融资成本重要得多8.因此，中小企业担保市场的需求是客观存在的，市场容量也很大。根据上海市的资料，除去现有的企业担保机构，如果按每家担保机构5000万元资本金计算，上海至少还需要100家民间担保机构9.其次，商业担保机构可以采用多种风险分散机制来规避自身的担保风险，如再担保、参加贷款保险、反担保条款和实行经营多元化等。有关这方面的分析详见本部分关于风险分散机制的分析。本文认为，避免的方法主要以下几种。
第一，担保机构必须建立健全的公司治理结构和内控制度。
要按照所有权和经营权分离的原则，设立权力机构，监督机构和业务经营管理机构，各机构各司其职，相互监督，分工合作。同时，还需建立一系列规范的内控制度。例如：在投资管理方面，规定担保项目的行业和企业生命周期；每个担保项目的担保金额不得超过担保机构资产值的一定比例；每个担保项目的担保金额不得高于被担保项目贷款总投资的一定比例等。
第二，银行必须坚持信贷审查。
银行不能因为有了担保机构就放松贷款审查，而是必须同时对担保机构的资金来源、担保能力和担保余额与历史等方面进行严格的审查，根据审查结果或评分实事求是地确定是否放贷和放贷多少。如果要从制度上保证银行确实坚持信贷审查，那么最有效的制度可能是担保机构只担保大部分贷款风险，银行承担剩余的贷款风险。这种由担保机构和银行共同承担风险的做法也是国际上中小企业担保体系建设的成功经验。
第三，担保机构自身要加强透明度。
此外，还可由中小企业担保协会等组织对担保机构做定期和临时的信息披露。
3.企业担保机构要坚持“政策化资金、法人化管理、市场化运作”的基本原则，避免行政干预。
为了保证这一原则的正确实施，部分地区的企业担保机构应将担保基金委托给专业机构来管理和运作。因为委托专业机构代理担保既可以有效地防止企业直接干预，又可以在担保人才缺乏的现状下充分利用专业人员，所以这种模式很值得借鉴。例如，上海市财政共同基金就是一种典型。它是中国最大规模的中小企业企业担保基金。该基金由市、区两级财政共同出资组建，由市财政局委托中国经济技术投资担保有限公司上海分公司管理和运作。区县企业具有担保项目的推荐权和否决权，同时负责提供被担保企业的资信证明。市财政局主要负责制定担保基金的管理和运作规则，与受托机构签订委托合同，原则上不参加担保项目的决策过程。受托机构具有担保项目的最终决策权，但是担保项目必须以企业的产业政策为导向，不以盈利为目的，支持中小企业的发展。此外，企业在组建担保机构时，若是新设成立，则应该严格遵照市场原则；若是重组成立，则一定要实行市场化的改造。总之，要杜绝简单和随意的错误倾向，避免行政命令和纯粹的政治化动机，从刚一开始就避免行政化和行政干预。
4.努力建立企业担保和民间担保相互分工、相互合作和相互补充的信用担保体系。
前文已经论述了企业担保在中小企业担保体系中居于主导地位的危害。然而，从另一个角度来看，因为解决中小企业的金融困难也需要企业在宏观调控和管理上的努力，中小企业的发展壮大又直接关系到企业的税收、就业、出口和产业结构等宏观经济和社会问题，所以可以说企业又有义务和有必要用企业信用为中小企业提供贷款担保，帮助解决中小企业的信贷缺口问题，以此扶持和促进它们更快更大地发展。实际上，问题的焦点在于企业提供企业信用的程度应该有多大。从国际经验来看，在美国、日本和德国等企业出资规模很大的国家，企业担保贷款数额也只占中小企业贷款余额的很小比例，一般不会超过10％。例如，美国中小企业署2000年担保了105亿美元的贷款，却涉及到44000家小企业。然而，发达国家的经验虽然值得我们借鉴，但由于目前我国的经济社会体制都处于转轨时期，所以只能是逐步减少企业担保在整个担保体系中的比重。
5.建立或完善担保机构的资金补偿机制，积极探索、建立和完善各种风险分散机制。
首先，资金补偿机制这个问题主要是针对企业担保机构来说的。
因为企业担保机构基本上不以盈利为目标，又只能靠财政预算拨款来补偿资本金，所以它们的资金来源既不稳定，又很单一。如何建立企业担保机构的资金补偿机制呢？可以每隔一定周期由企业将财政收入增长的一定比例数用于补充企业担保机构的担保资金。也可以将征自中小企业税收总额的一定比例在间隔一段时间后专门用于企业担保机构的资金补偿，这样相当于是利用中小企业本身的发展推动中小企业更大的发展，彻底稳定资金补偿的来源。根据我国企业在2002年世界中小企业大会上公布的数字，中国中小企业实现的利税占全国的40％。这一数字意味着这种补偿机制具有充足的补偿资金，因而是可行的。此外，企业还可以通过发行用于补偿企业中小企业担保资金的专项国债来筹集资金。从中小企业在我国的地位来看10，这种专项国债的行销性是不成问题的。
其次，关于风险分散机制。按照风险分散对象的不同，这一机制可以分为以下三个层次。
第一个层次：向担保贷款的参与方直接分散风险，包括担保机构与贷款银行间的比例担保和担保机构的反担保条款。
首先，根据国际经验，担保机构的担保比例一般为70％—80％，协作银行承担剩余部分。贷款银行显然也因为担保机构的担保而直接受益，所以协作银行应该承担部分贷款风险。比例担保应该成为我国担保机构分散风险的一种方式，从而避免中小企业贷款风险绝对集中于担保机构。其次，担保公司可以适当地采用反担保条款分散风险。虽然中小企业普遍缺乏最受欢迎的土地和房地产担保，但是担保机构可以根据实际情况考虑接受被担保企业的机器设备、存货、应收账款和销售合同等反担保品。美联储官员allenn.berger和印第安纳大学（indianauniversity）的gregoryf.udell教授（1995）就曾发现，应收账款或存货在美国银行接受的抵押品中占了2/3的比重。
第二个层次：向第三方分散风险，主要方式有再担保和参加贷款保险。
担保机构可以参加城市中小企业担保机构提供的再担保来分散风险（省级中小企业担保机构再为城市中小企业担保机构提供再担保，国家中小企业信用再担保机构又为省级中小企业担保机构提供再担保）。担保机构还可以根据担保的贷款比例参加保险公司的中小企业保证保险，例如，大众保险股份有限公司宁波分公司已经向宁波市多家银行推出了全国首创的“机械设备按揭贷款保证保险”。
第三个层次：担保机构的业务经营多元化。
从世界各国的发展实践来看，由于中小企业担保的高风险性，很少有只单独从事中小企业担保的商业担保机构。经营多元化包括直接投资、代偿债权转股权、担保费换股权、担保资金在金融市场的投资运作等。深圳高新技术产业投资服务有限公司和中科智担保公司是我国运作相当成功的两家商业担保机构，它们的业务经营都是多元化的。前者的业务额中80%是贷款担保，20%是小企业投资。
值得指出的是，虽然通过中小企业担保体系自身的制度创新可以完善和增强该体系的功能，但是，信用担保系统毕竟在中小企业的贷款流程中只起到贷款担保的作用。担保基金或机构既非贷款需求方，亦非贷款供给方，所以信用担保体系的完善并不能从根本上解决中小企业的信贷缺口，而只能有助于改善中小企业融资困难的程度。并且在通常意义上，担保体系只能缓解如下中小企业的贷款难问题，即企业在经营和管理上并不存在困难，但由于资信水平和抵押担保品的缺乏而使得信贷融资困难。然而，正如前文所分析的，中小企业担保体系的持续健康发展离不开其上下游环节的支持和配合，所以上下游环节的制度创新也就变得不可避免。故需要发展和完善中小企业信用系统，加快银行改革进程，尤其是加快发展以中小银行为代表的中小金融机构的发展。
（二）中小企业担保体系上下游环节的制度创新
1.发展和完善中小企业信用体系。
根据前文的分析，我们已知道一个健康发展的信用担保体系应该是建立在企业信用制度上的。就中国当前的实际情况来说，
2.加快发展以中小银行为代表的中小金融机构。
大企业和中小企业在贷款的期限、额度、频率和成本上有很大的差距。大企业的贷款特征更能迎合银行在利润和风险上的经营目标，而中小企业较小的贷款额度、较短的贷款频率和较高的贷款成本，则使得中小企业贷款具有规模不经济和较高风险性的特点。所以，大型金融机构通常更愿意为大型企业提供融资服务，而不愿为资金需求规模小的中小企业提供融资服务。因此，要解决中小企业融资问题，就必须发展中小银行。另一方面，中小银行一般具有地域性和社区性，专门为地方中小企业服务，它们在与地方中小企业长期密切的接触中对中小企业的了解程度增加，这种了解有助于克服中小银行与中小企业之间的信息不对称问题（banerjee，gertler，guinnane，1994）。此外，大银行贷款决策权结构是集权化的，这使得它擅长于发放市场交易型贷款，因为市场交易型贷款的信息是易于传递和编码的“硬信息”。而在包含难以传递和编码的“软信息”之关系型贷款上，大银行则处于劣势。
：
