吉宁博士观点
以信用担保为中介的中小企业担保机构主要发展和成熟于欧美、日本等国家。20世纪90年代以来，我国各地迅速涌现各有特色的中小企业担保机构，创造了一定效益，但由于多种原因，也制约着其本身的进一步发展。本文重点分析了中小企业担保机构目前存在的重要问题，结合实际提出了建立在保项目的预警系统，健全审保偿分离制度，完善反担保措施，实行风险分但、资金补偿、建立和健全中小企业担保体系等对策。
目前，我国中小企业已超过800万家，占企业总数的99％。中小工业企业在全国工业总产值和实现利税中的比重已分别达到60％和40％，其提供的就业岗位更占到全国城镇就业总数的75％，中小企业在国民经济中已起到举足轻重的作用。信用担保在经济活动中引导社会资金特别是银行信贷资金向中小企业倾斜，为合理配置社会资源发挥了重要作用。我国中小企业担保虽起步较晚，但发展较快，已成为一个新兴的行业。央行有关资料显示，截止到2002年9月末，国有独资银行对中小企业的贷款余额为3.7万亿元，占各项贷款余额的53％。但由于立法相对滞后等原因的制约，中小企业担保业还未能得到健康有序的发展。本文拟从我国中小企业担保存在的主要问题，提出风险防范对策，以促进担保业走上健康发展的轨道。
一、中小企业担保存在的问题
1、规模较小、出资分散、风险增大。
地方企业按县区设立担保基金，决定了担保机构的小规模和大数量。有的基金只有几百万，大部分企业互助基金规模较小，很难得到银行的信任。如2002年9月11日正式注册的宣城市中小企业担保公司是宣城市国诚投资有限公司投资设立的，隶属于市企业，归市经贸委管理，市财政局监督，首期注册资金也只有人民币600万元。2000年7月，全国各地建立的担保机构有200家，但至2001年7月，担保机构已膨胀到800余家，且机构数量还在加速扩张，机构数量如此超常、无序地增长，其背后必然隐藏着巨大的风险。
2、资金来源的单一。
大部分中小企业担保公司以企业财政资金为主，只有少数地区设有民营担保公司。由于中小企业量大面广，而且需求是多种多样的，企业出资的政策性担保远远满足不了中小企业担保的需要。而且地方财政担保基金大部分是一次性注入，规模又小，缺乏资金补偿机制。现在许多地区银行不愿意为中小企业提供贷款，其中一个重要的原因就是担保规模较小，没有补偿机制。
3、企业不适当干预和政策的不连续。
我国目前的中小企业担保机构是在各级企业的直接支持下建立的，如果企业行为得不到制约，企业就可能会以出资人身份不适当干预担保业务活动，信用担保就会重蹈企业干预贷款的覆辙，出现各种形式的指令性担保。虽然企业提出要减少行政干预，实行公司化运作，但是领导说了算、领导定项目造成呆坏帐的现象还广泛存在。另一方面，信用担保机构又离不开企业的支持，尤其是资金上的支持。如果企业对中小企业的政策发生调整，或者减少对担保机构的资金注入，担保机构就难以为存。
4、缺乏一定水准的专业队伍，尤其是既懂经济、又懂法律的复合型人才。
由于近年来的盲目扩张，担保机构缺乏一定水准的专业队伍，不少地方企业出资的担保机构可以说是企业官员从事担保，很难说了解担保业务。而担保品种的设计和开发、担保风险的控制都是依靠专业技术、专家队伍和经验来实现的。目前专业知识和经验的匮乏，严重制约着中国担保业的发展。有些担保机构由于管理人员缺乏风险意识和识别、控制风险的有效手段，已出现因代偿过多，无法履行保证责任，进入清算破产程序等严重后果。
5、中小企业信用观念淡薄，诚信意识差。
我国中小企业面广量大，虽然不乏信用优良的企业，但从整体而言，由于整个社会信用问题没有得到根本改善，对借款人或被担保人缺乏严格的监督制约机制和惩罚制度。有的中小企业管理混乱，会计制度不规范；有的缺乏偿债意愿；有的采取非正当手续“逃、废、甩、赖”债务。
6、银行和中小企业担保机构的权利与义务不对等。
在担保风险的分担上，协作银行往往只享受权利而不愿承担义务或少承担义务，即要求中小企业担保机构承担100％的风险；在保证方式选择上，协作银行则要求中小企业担保机构承担连带责任保证，中小企业担保机构处于被动地位；在税赋的承担上，中国人民银行虽然先后下发了《关于进一步改善中小企业金融服务的意见》、《关于加强和改进中小企业金融服务的指导意见》，也和国家税务总局联合下发了《关于中小企业担保、再担保机构免征营业税的通知》。但是，中小企业担保机构担保人民币100万的收益只是银行的10分之一，而风险却是银行的10倍。
7、缺乏对担保机构的法律规范。
从国内担保业的法律环境看，全国人大常委会于1995年6月通过了《中华人民共和国担保法》，并于同年10月1日起生效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》也于2000年9月由最高人民法院审判委员会第1133次会议通过，于同年12月13日施行。但是《中华人民共和国担保法》的立法背景是为了解决企业间债务及保护银行的债权，立法的目的是为了保护债权人的利益，对担保人的权益保护显然不够。因此，对中小企业担保机构的法律地位、服务对象、支撑体系和运作规则必须有专门的法律、法规加以调整。虽然自中小企业担保试点以来，原国家经贸委和财政部发布了有关中小企业担保的管理办法，但是这些部门规章立法层次相对较低，效力有限，难以对担保业整体和该行业所涉及的社会关系进行全面规划和调整，难以为中小企业担保提供有效的政策支持和法律保护。
二、中小企业担保问题的对策
1、建立在保项目的风险预警系统。
建立以中小企业为主要对象，以信用记录、信用调查、信用评估、信用发布为主要内容的社会信用管理系统，强化中小企业信用观念，严惩失信行为，以贷款银行的贷款风险预警系统为基础，对在保项目进行跟踪监测，在动态中控制受保企业风险。
对中小企业担保机构预警的主要方法是，建立以“不良资产比例、资产流动性比例、盈亏状况、资本充足率、费率变动的状况、担保风险度的变化、内控完善程度以及市场风险水平”为核心的整套风险监测、预警指标体系。
中小企业担保机构风险预警指标体系具体指标有：
⑴、不良担保率超过一定比例，或不良担保率不降反升；
⑵、会员客户的担保余额超过该客户交纳补偿金放大信数的100％；
⑶、单个担保客户的担保余额超过中小企业担保机构的一定比例；
⑷、总负债与总成本的比例超过一定比例；
⑸、应收与未收担保费与担保费收入总额的比例超过一定比例；
⑹、经营效益急剧下滑或亏损增加。
2、设立保审委员会，建立健全审保偿分离制度。
中小企业担保机构设立保审委员会委员由5－9人组成，保审委员会设立主任一人，主任不享有赞成投票权，但拥有一票否决权，以增强担保业务操作的责任心。
中小企业审保偿程序是：
第一，企业向银行申请贷款；
第二，银行审查贷款要求，并将需要担保的企业申报担保机构。
申请担保的企业应具备下列条件：经工商行政管理部门批准登记注册，独立核算，自负盈亏，具有法人资格；在国有商业银行或其他依法设立的金融机构开立帐户的中小企业；具有符合法定要求的注册资本金，必须的经营资本金，合法经营，资信程度良好，经营管理水平和经济效益较高；资产负债比例合理，有连续的盈利能力和偿债能力，并能按照规定提供有效可靠反担保措施的中小企业；
第三，按照企业所在区域考核其资信；
第四，担保机构进行综合平衡，决定是否给予担保、何种形式的担保、担保的比例。
此程序是担保机构最关键的步骤。一般而言，公司受理担保项目后，即开展项目初审，初审主要内容包括：企业基本情况、项目基本情况、项目及后续产品的技术分析、企业财务状况、市场预测及销售分析、企业资金及还款来源、安全保证措施、基本风险度评估、其他需要说明的问题以及结论。初审过程中若发现企业出具虚假资料、重大经济决策失误、违法乱纪问题，或者因企业主动要求撤回担保申请时，可终止初审；若企业要求暂缓处理或不能提供某些重要资料等，可暂缓进行初审；第五，担保机构与贷款银行签订保证合同；第六，承担担保责任。
3、实行担保业务内部稽核制度。
英国A.H.Millichamp认为，内部稽核可以定义为：“企业内部为企业服务的，对控制系统和经营质量进行独立评估的一项功能。它客观地检查、评估和报告内部控制是否足够，以确保资源得到有效、适当、经济和高效的使用”。
中小企业担保机构稽核的范围，具体包括以下方面：
⑴、财务和经营信息的可靠性和完整性以及这类信息的辨别、衡量、分类和报告方法；
⑵、对经营和报告有重大影响之政策、计划、措施、法律和规定的各项保障制度，并判断中小企业担保机构是否遵守；
⑶、保护资产的办法，如有可能证明这些资产的存在；
⑷、评估资源使用的经济性和效益性；
⑸操作或程序是否与计划吻合，并确定其结果是否与原定目标一致。
4、采用反担保措施
一是要求受保企业提供反担保。
《中华人民共和国担保法》第4条规定：“第三人为债务人向债权人提供担保时，可以要求债务人提供反担保。”反担保的方式既可以是债务人自己担保，也可以是其他人担保，反担保人必须是具有代为清偿能力的法人和组织。企业法人包括民营企业家法人、集体所有制法人、三资企业法人和私营企业法人以及其他形式的股份制企业法人均以国家授予其经营管理的财产或以企业所有的财产承担担保责任，凡具备法人资格的联营组织，应以该企业经营管理的或所有的财产承担保证责任；由部分联营合同当事人同意而以联营企业法人名义作为保证人的，应先由联营法人承担保证责任，再由同意保证的联营合同当事人赔偿其他联营者因此遭受的损失。凡具备法人资格的农村集体经济组织作为反担保人，以其所有的、允许流通或转让的财产承担保证责任。
三是建立贷款银行、受保企业与担保机构的共担风险机制。
防止银行放松对借款人的审查，要通过合理的担保比例来增强银行的贷款责任。担保机构一般承担70％，其他部分由银行承担。担保机构的比例，法国是50％、日本是50－80％、德国是50－80％、美国是80％、加拿大是50％。
6、建立健全中小企业担保机构外部监管体系。
一是国有资产监督管理委员会、财政、银行等部门组成担保监督委员会，对担保机构进行监督。依照《中华人民共和国担保法》和有关法律规定，中小企业担保机构可以是中小企业担保公司（企业法人）、中小企业担保中心（事业法人）、中小企业担保协会（社会团体法人）。担保机构要规范运作，防范风险，应采取公司制的形式，对目前一时尚难采用公司制的担保机构，应逐步规范，在条件成熟时改制为有限责任公司。各级企业出资的中小企业担保机构，应一律纳入中小企业担保体系并实行市场化运作。各级企业不得指令具体担保行为，不能干预具体项目的决策，不得操作中小企业担保具体业务。国有资产监督管理委员会要与财政部门、工商行政管理部门密切配合，各司其职，依照法律、法规对担保机构进行有效的指导、监督和管理。
用担保行业协会，形成行业行为规范，加强行业自律。中小企业担保机构的发展不仅需要企业的监督管理、政策扶持，还需要担保业协作和自律。协会要依据中小企业担保的体系建设的法律、法规和政策的规定，制定行业准则和业务规范，监督担保机构依法运作。通过培训、信息融通、信用评估、研讨交流等指导担保机构开展业务。通过行业自律，逐步规范业务操作、行业协作、交流信息，树立中小企业担保机构行业的社会公信力。
7、建立和完善中小企业信用体系。
一是规范建立中小企业担保机构。
按照国家产业政策的导向，应多元化、多形式、多层次、多渠道组建中小企业担保机构，以鼓励民间各类资金加入中小企业担保机构。县以上应当建立中小企业担保机构，有条件的乡、镇、办事处也可建立担保组织。担保机构可由企业、企业、社会团体、行业协会等出资组建。世界上最早开始建立中小企业担保体系的国家是日本，我国的台湾与香港地区也分别于1974年、1998年开始实施中小企业担保。据加拿大卡尔顿大学学者统计，截止1999年8月底，全世界已有48％的国家和地区建立了中小企业担保体系。
二是继续推进中小企业服务体系建设。
制定全国中小企业服务体系规划，提升中小企业服务机构的服务质量和水平，培育和引导各类中介组织为中小企业提供信息、咨询、培训、市场开拓等方面服务，加快中小企业信息服务网络建设，满足各类中小企业的服务需求。《中华人民共和国中小企业促进法》第18条规定：“国家推进中小企业信用制度建设，建立信用信息与评价体系，实现中小企业信用信息查询、交流和共享的社会化。”
三是建立科学高效的管理信息系统。
中小企业担保机构应利用现代信息处理和通讯技术，建立科学高效的管理信息系统，使决策管理层能够及时了解、掌握国家有关方针、政策和管理规章，行业发展现状和趋势，以及本单位的各种会计、统计数据和其他经营管理信息，从而保证中小企业担保机构的各项决策和业务经营活动建立在充分的信息支持基础之上。中小企业担保机构的管理信息系统应当做到信息来源广泛、处理迅速、传递快捷、反馈及时，特别应注意信息的预测功能，适时调整业务经营方针和发展策略。
8、完善有关中小企业担保法律制度，制定《中华人民共和国中小企业担保条例》。
从国外立法来看，对于中小企业担保法律，有的是在中小企业法中加以体现，如美国、加拿大；有的是单行法律、法规形式加以规范，如日本、韩国。在我国，为了改善中小企业经营环境，促进中小企业健康发展，扩大城乡就业，发挥中小企业在国民经济和社会发展中的重要作用，《中华人民共和国中小企业促进法》已于2002年6月29日通过，自2003年1月1日起施行。所以，建议制定单行的《中华人民共和国中小企业担保条例》。
《中华人民共和国中小企业担保条例》的宗旨应当包括：
一是促进中小企业担保体系的建立、完善；
二是规范中小企业担保机构的经营与运作，建立社会化的保障和支撑体系，使中小企业担保机构能够有效发挥政策导向作用，从而改善中小企业融资环境，促进中小企业的健康、稳定发展。
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