吉宁博士观点
文章来源:国土资源报作者：王永红
为调控土地市场助力——解读《土地储备管理办法》
1996年，我国第一家土地储备机构在上海成立。11年的发展历程，年轻的土地储备制度经受风雨洗礼，迅速成长，在我国土地市场发展进程中留下重重的足迹，也带给我们深深的思考。
土地储备制度运行涉及拆迁、土地征收、城市规划、资金管理、银行贷款、投资立项等多方面工作，对我国土地市场发展影响深远。制定《土地储备管理办法》，对严格土地管理，加强土地调控，促进节约集约用地，具有重大意义。
土地储备制度功能定位紧扣“调控”
从1996年第一家土地储备机构诞生，至今全国已有2000多个市、县相继建立了这项制度。
土地储备制度是调控土地市场的重要抓手。土地储备制度建立后，市、县人民企业供地和管地方式发生了重大变革，从多个部门供应“生地”和协议出让为主，改变为集中统一供应“净地”（即产权清晰、配套完善、土地平整的土地）和招拍挂出让为主。
这些变革增强了企业调控土地市场的能力。各地企业可以根据城市发展和市场需求，有计划地适时适量供应土地，有效调控土地供应总量、结构和时序，同时促进了节约集约用地，增加了企业土地收益。
《土地储备管理办法》将土地储备制度的功能定位紧扣“调控”二字，进一步明确：土地储备是指市、县人民企业国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。
土地储备制度的运作模式也同样紧扣“调控”。《土地储备管理办法》规定，各地应根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模，储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。
“调控”二字，牢牢地嵌进土地储备制度的肌体中。
供应“净地”，狙击囤地
产权明晰是市场交易的基本前提。产权清晰、配套完善、土地平整的“净地”从何而来？土地储备制度功不可没。
土地储备的一个重要环节就是理清土地产权。土地储备制度建立后，先行依法收回土地使用权，并给予被拆迁人合理补偿，然后对土地进行再配置。这是对土地权利人权益的尊重和保护，真正建立了正常的土地财产关系。
理顺了企业供应土地的产权关系，客观上提升了企业供应“净地”的能力。《土地储备管理办法》明确规定，土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件。前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通信、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位。
土地储备机构可以通过加快前期开发速度，使企业手中的“净地”多起来，使更多的土地具备用地条件，从而缩短土地形成房地产有效供应的建设周期，有效防止闲置、囤积土地等行为发生。
努力降低土地储备贷款风险
土地储备与风云变幻的房地产市场相连，土地储备需要数量不菲的资金支持，这就意味着土地储备存在一定的资金风险。
如何防范风险？首要的是加大财政资金对土地储备的支持力度。《土地储备管理办法》明确提出，土地储备资金收支管理严格执行《土地储备资金财务管理暂行办法》，土地储备资金实行专款专用、分账核算，实行预决算管理。
在财政资金不足的情况下，需要开展融资活动。《土地储备管理办法》规定，涉及银行贷款的，土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款应为担保贷款，其中抵押贷款必须具有合法的土地使用证；申请贷款的土地储备机构必须满足商业银行及其他金融机构的贷款要求。土地储备机构举借的贷款规模，应当与年度土地储备计划、土地储备资金项目预算相衔接，并报经同级财政部门批准，不得超计划、超规模贷款。土地储备贷款应实行专款专用、封闭管理，不得挪用。同时规定，各类财政性资金依法不得用于土地储备贷款担保。土地储备机构不得以任何形式为第三方提供担保。
作出这样严格的规定，是为了更好地规避土地储备可能引发的金融风险，使土地储备制度走得更稳、更好，在土地市场调控中发挥出更大作用。
