吉宁博士观点
自2003年上半年取得抗击”非典”斗争的胜利以来，我国以”一案三制”为核心内容的应急管理体系建设工作取得了巨大的历史性进步。在应对2008年南方低温雨雪冰冻灾害、四川汶川特大地震等突发事件过程中，我国应急管理体系建设发挥了积极的成效，有效地避免和减少了各级各类突发事件的发生，降低了突发事件造成的各种损失。2008年3月，温家宝在十一届人大会上所作企业工作报告中指出：”全国应急管理体系基本建立。”本文回顾了自党的十六大以来中国本届企业在应急管理体系建设方面所开展的具体工作内容、所取得的工作成效，并探讨了未来中国应急管理体系建设所面临的挑战及其应对策略。具体来看，本文第一部分集中分析了2003年”非典”疫情对中国应急管理体系建设开始全面起步的积极推动意义。第二部分集中阐述了”非典”疫情结束后中国企业所开展的以”一案三制”为核心内容的应急管理体系建设的基本状况。第三部分归纳了中国企业应急管理体系建设的主要特征。第四部分提出了中国应急管理体系建设未来所面临的挑战及其应对策略。
一、抗击”非典”：中国应急管理体系建设的起点
美国危机管理专家诺曼·奥古斯丁曾说过：”每一次危机的本身既包含导致失败的根源，也孕育着成功的种子。发现、培育以便收获这个潜在的成功机会就是危机管理的精髓。”[②]2002年底至2003年上半年在中国广东首先被发现、后来在全球扩散传播的”非典”疫情，成为开启了中国全面推进应急管理体系建设的”政策之窗”。”非典”疫情是一场公共卫生危机，但同样也是一场影响到经济稳定、社会安定的复合型危机，更是中国企业形象和国家安全所面临的一次重大危机。”非典”疫情的跨国传播严重威胁着人的健康和生命安全。中国企业在初期的处理不当导致疫情扩散传播，使得中国的国家形象和企业形象受到严重的负面影响，在疫情大规模扩散期间，上百个国家对中国公民入境实行不同程度的限制，提出要”遏制中国”、”隔离中国”，不少海外媒体重炒”黄祸论”、渲染中国企业的”不负责任”。
到了2003年4月中旬，面对不断肆虐的疫情及其带来的重大负面影响，中国企业开始采取果断措施，紧急出台《突发公共卫生事件应急条例》，逐步扭转疫情防治被动的不利局面。在此过程中，中共中央政治局常委会和政治局多次召开会议听取工作汇报，研究重大问题并做出重大决策和部署，及时向全党和全国发出了坚持”两手抓”，齐心协力夺取抗击”非典”和促进发展”双胜利”的号召。新一届国务院，分别于4月13日和5月6日召开了全国非典防治工作会议、全国农村防治非典电视电话会议，全面部署疫情防治工作。党中央、国务院领导多次做出重要批示，主持召开专题会议，深入医疗机构、科研单位、学校、机关、工厂、工地、街道、社区和农村考察调研，慰问战斗在防治工作第一线的医护人员、科技人员和广大干部群众，指导”非典”防治工作。
抗击”非典”疫情的过程充分暴露了中国经济社会发展所存在的各种基础性缺陷以及应急管理所存在的众多薄弱环节。在疫情初发阶段，应急准备不充分，信息渠道不畅通，暴露出中国在处置重大突发事件方面所存在的各种体制性、机制性缺陷。因此，”非典”疫情在给中国应急管理能力带来巨大挑战的同时，促使新一届企业下定决心，在全国范围内全面加强和推动应急管理工作。2003年7月，胡锦涛在全国防治非典工作会议上指出：”我国突发事件应急机制不健全，处理和管理危机能力不强；一些地方和部门缺乏应对突发事件的准备和能力。要高度重视存在的问题，采取切实措施加以解决。”他提出：”要大力增强应对风险和突发事件的能力，经常性地做好应对风险和突发事件的思想准备、预案准备、机制准备和工作准备，坚持防患于未然。”温家宝在会上指出：”争取用3年左右的时间，建立健全突发公共卫生事件应急机制”，”提升突发公共卫生事件应急能力”。[③]10月14日，中共十六届三中全会举行审议通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》强调：要建立健全各种预警和应急机制，提升企业应对突发事件和风险的能力。此后，中国开始了全面加强应急管理工作的积极探索，2003年由此也成为中国全面加强应急管理的起步之年。
二、”一案三制”：中国应急管理体系建设的核心内容
2003年6月17日，在抗击”非典”斗争取得决定性胜利之际，温家宝主持召开专家座谈会，研究加强公共卫生建设促进经济与社会协调发展问题。他引用恩格斯的名言”一个聪明的民族，从灾难中学到的东西会比平时多得多”，强调要善于总结经验和教训，更加重视提升应对突发事件的能力，更加重视对社会的管理，更加重视经济社会的协调发展。[④]在取得了抗击”非典”的决定性胜利之后，中国全面加强应急管理体系建设的工作也随之起步，其核心内容被简要地概括为”一案三制”（应急预案，应急管理体制、机制和法制）。
1．应急预案
应急预案是应急管理的重要基础，是中国应急管理体系建设的首要工作。2003年11月，国务院办公厅成立应急预案工作小组。2004年1月，国务院召开了国务院各部门、各单位制定和完善突发公共事件应急预案工作会议。4月6日和5月22日，国务院办公厅分别印发《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》和《省（区、市）人民企业突发公共事件总体应急预案框架指南》。6月3日至12月14日，国务院领导分别主持召开专项应急预案审核会，并审阅了105件专项预案和部门预案。2005年1月26日，国务院召开常务会议，审议并原则通过了《国家突发公共事件总体应急预案》。[⑤]2月25日，国务委员兼国务院秘书长华建敏受国务院总理温家宝委托，向十届全国人大常委会第十四次会议报告应急预案编制工作，并表示：”全国应急预案框架体系已初步形成。”[⑥]4月17日，国务院印发《国家突发公共事件总体应急预案》。5月至6月，应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类25件专项应急预案、80件部门预案也陆续发布。
截至2005年底，全国应急预案编制工作基本完成，包括国家总体应急预案、25件专项应急预案、80件部门应急预案，共计106件，基本覆盖了中国经常发生的突发事件的主要方面，其中大多是根据经济社会发展变化和客观形势的要求新制定的。按照不同的责任主体，我国的应急预案体系设计为国家总体预案、专项预案、部门预案、地方预案、企事业单位预案以及大型集会活动预案等六个层次。到2005年底，地方总体应急预案的编制工作也陆续完成，许多市、区（县）也制定了应急预案，全国应急预案框架体系初步建立。据统计，截至2007年11月，全国已制订各级各类应急预案130多万件，所有的省一级企业、97.9%的市级企业、92.8%的县级企业都已经编制了总体应急预案，同时还因地制宜地编制了大量专项及部门的预案，全国”纵向到底、横向到边”的应急预案体系基本形成。
2．应急管理体制
自2003年以来，在充分利用现有企业行政管理机构资源的情况下，一个依托于企业办公厅（室）的应急办发挥枢纽作用，协调若干个议事协调机构和联席会议制度的综合协调型应急管理新体制初步确立。2006年6月15日发布的《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》提出，要”健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，落实党委领导下的行政领导责任制，加强应急管理机构和应急救援队伍建设”。[⑧]2007年11月1日起开始施行的《中华人民共和国突发事件应对法》明确规定，”国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”2006年4月，设置国务院应急管理办公室（国务院总值班室），承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用。根据规定，中国把突发事件主要分为四大类并规定相应的牵头部门：自然灾害主要由民政部、水利部、地震局等牵头管理；事故灾难由国家安全监管总局等牵头管理；突发公共卫生事件由卫生部牵头管理；社会安全事件由公安部牵头负责。最后，由国务院办公厅总协调。
各部门、各地方也纷纷设立专门的应急管理机构，完善应急管理体制。例如，国家防汛抗旱、抗震减灾、森林防火、灾害救助、安全生产、公共卫生、通讯、公安、反恐怖、反劫机等专业机构的专业应急指挥与协调机构也进一步完善，军队系统应急管理的组织体系也得到了加强。目前，31个省区市和5个计划单列市相继成立了应急管理领导机构，组建或明确了办事机构。[⑨]在城市应急管理体制建设方面，根据不同的需求状况和城市规模，南宁、北京、上海、广州、重庆等分别建立集权、代理、授权、网络等不同模式的应急管理体制。[⑩]据统计，截止到2007年底，所有的省级企业和市级企业、92%的县级企业成立或明确了应急管理领导机构；所有的省级企业和96％的市级企业、81％的县级企业成立或明确了应急管理办事机构。[11]总的来看，中国目前正在建设的新型综合协调型应急管理体制，是建立在法治基础上的平战结合、常态管理与非常态管理相结合的保障型体制，具有常规化、制度化和法制化等特征，有利于克服过度依赖政治动员所导致的初期反应慢、成本高等问题。
3．应急管理机制
应急管理机制是指突发事件全过程中各种制度化、程序化的应急管理方法与措施。应急管理机制涵盖突发事件事前、事发、事中和事后全过程，主要包括预防准备、监测预警、信息报告、决策指挥、公共沟通、社会动员、恢复重建、调查评估、应急保障等内容。
2006年7月，《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》指出，要”构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制”。自2003年”非典”疫情结束以来，党中央、国务院和中央军委发布了很多有关具体应急管理机制建设的文件，涉及监测预警、信息报告、决策指挥、信息发布、恢复重建等多个方面。例如，在监测与预警方面，国家加强了气象、地震、水文、海洋、地质灾害、森林火灾、农林病虫害、煤矿瓦斯等灾害预测预警系统的建设，如乡镇的卫生院网络直报率已经由过去的30%增加到66.1%。2007年9月18日，国务院办公厅发出《关于开展重大基础设施安全隐患排查工作的通知》。在信息报告方面，2007年12月30日，国务院办公厅印发《关于突发公共事件信息报告情况通报办法（试行）的通知》。在信息发布方面，2004年2月11日，国务院召开第39次常务会议原则通过《关于改进和加强国内突发事件新闻发布工作的实施意见》。在军地协同方面，2005年6月7日，国务院、中央军委公布《军队参加抢险救灾条例》；20日，国务院办公厅发出《国务院中央军委关于〈军队参加抢险救灾条例〉实行中有关问题的通知》；2006年9月20日，国务院办公厅、中央军委办公厅联合发出《关于加强自然灾害信息军地共享机制建设的通知》。
4．应急管理法制
中国近几年应急管理工作最突出的特点，”就是在深入总结群众实践经验的基础上，制订了各级各类应急预案，形成了应急管理体制机制，并且最终上升为一系列的法律、法规和规章，使突发事件应对工作基本上做到有章可循、有法可依。”[12]据统计，在2007年11月1日《突发事件应对法》施行前，中国已经制定涉及突发事件应对的法律35件、行政法规37件。[13]但这些法律法规只适用于特定领域突发事件的应对工作，部门性强，不具广泛的指导意义。在”非典”疫情暴发初期，原有立法提供的法制资源严重不足，导致企业反应速度慢、信息不畅、协调不力、低效无序、无法可依。2003年5月12日《突发公共卫生事件应急条例》的出台，标志着中国卫生应急处理工作纳入法制化轨道，卫生应急处理机制进一步完善。
2003年11月，清华大学公共管理学院和上海市法制办分别接受国务院法制办委托，着手起草《紧急状态法》立法草案。2004年3月，十届全国人大二次会议通过宪法修正案，将现行宪法中规定的”戒严”修改为”进入紧急状态”，确立了我国的紧急状态制度，为《紧急状态法》立法提供了宪法依据。2006年5月31日，第138次国务院常务会议专题讨论并原则通过《突发事件应对法（草案）》。2006年6月24日，十届全国人大常委会第二十二次会议首次审议了《突发事件应对法》。2007年8月30日，十届全国人大常委会第二十九次会议审议通过《突发事件应对法》，这是新中国第一部应对各类突发事件的综合性法律。它的施行标志着我国规范应对各类突发事件共同行为的基本法律制度也已确立，为有效实施应急管理提供了更加完备的法律依据和法制保障。据统计，党的十六大以来的5年间，国务院制定了《突发公共卫生事件应急条例》、《重大动物疫情应急条例》等应对突发事件的单行法律和行政法规60多部，全国人大常委会分别组织修订了《传染病防治法》、《动物防疫法》等法律；北京等地也出台了相关的地方应急管理法规和规章。我国目前已基本建立了以宪法为依据、以《突发事件应对法》为核心、以相关单项法律法规为配套的应急管理法律体系，应急管理工作也逐渐进入了制度化、规范化、法制化的轨道。
三、全面整合：中国应急管理体系建设的主要特征
总的来看，中国应急管理体系建设以全面整合为基本特征，有效地实现了应急管理工作从单一性到综合性、从临时性到制度化、从封闭性到开放性以及从应对性到保障性四大转变。
1．从单一性到综合性
在2003年之前，中国其实已设置了防汛抗旱、抗震减灾、海上搜救、森林防火、灾害救助、安全生产等很多专业性应急指挥体系、应急救援体系和专业应急队伍以及部分非常设临时性指挥机构。[14]这些功能型应急管理机构具有某一专业领域的具体职能，基本上是按照分类处置的思路出发进行设置的，主要由对口管理部门为主负责特定类型突发事件的预防和处置工作。其缺点是横向之间的职责分工关系并不十分明确，职责交叉和管理脱节现象并存，缺乏统一协调，因而无法对复合型、扩散性的突发事件进行跨部门、跨行业、跨地区的协调应对。临时性应急指挥机构虽然具有统一指挥和协调的特征，但在启动时机、运作成本等方面也存在一些问题，也无法有效组织各部门开展日常的预防准备、培训演练、宣教等工作。
在目前建设的应急管理体系中，中国开始逐渐从以往过分倚重功能型机构和临时性机构，向使能型（enabling）机构和功能型机构相结合、临时性机构和常设性机构相结合转变，逐渐建立和完善”统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主”的应急管理体系，实现合成应急、协同应急。目前各地成立的具有履行值守应急、信息汇总和综合协调职责的综合性应急管理领导机构和办事机构便具有这方面的典型特征。使能型机构从总体统筹规划的角度考虑应急管理体系，在保持现有功能型部门机构职能基本不变的情况下，通过统筹协调、监督管理等各种方式，来推动和促进现有企业机构在应急管理工作中发挥其应有的作用，提升其应急管理能力。[15]同时，这种”使能性”还应表现在推动和促进企业机构与企业、社会各个方面建立有机联系，构成一个坚实有力的全社会应急管理联动网。照此定位建设的使能型应急管理机构，其主要作用就是在平常时期规划、建设、提升应急管理体系的整体能力；在突发事件发生后，主要发挥协调指挥作用，依赖相关功能型专业部门进行专业处置。
2．从临时性到制度化
在2003年抗击”非典”之前，中国的应急管理工作具有临时性、非程序化的特征，制度规范不统一、管理组织体制分散。一是应急管理组织机构具有临时性的特征。大量存在的议事协调机构和临时性应急指挥组织存在诸多不足：一方面，缺乏统一组织、指挥和协调各种突发事件应对工作的职权，权威性不足导致这些机构在实际工作中往往难以协调相关部门和地方；另一方面，临时成立的应急指挥组织不具有延续性，因此对突发性事件缺乏预防性和全盘考虑，应急处理后的经验也不能够有效保留。二是应急管理行为的临时性。由于没有制度化的规定，应急处置过程中企业及其相关组成部门的权力和职责边界不清，因此随意行政与部门主义、地方主义现象不可避免地发生，公众的合法权益无法得到有效的法律保障。在2003年”非典”疫情暴发初期，由于当时缺乏相关的法律法规，造成紧急状态下企业权力运行的失序。为此，在5月15日贯彻实施《突发公共卫生事件应急条例》座谈会上，温家宝强调，要高度重视法律手段的重要作用，充分运用法律武器坚决打胜非典攻坚战。[16]
在”非典”疫情结束后，中国企业开始高度重视应急管理法制建设，强调采取各种制度化、程序化的应急管理方法与措施，将企业行为在紧急状态下纳入法治范围，使企业的紧急权力接受法律的约束和规定，实现应急管理工作的规范化、制度化、法制化。据统计，截至2007年10月底，中国现有与突发事件应对相关的法律35件、行政法规37件、部门规章55件，有关法规性文件111件。这些法律、法规、规章和法规性文件内容涉及各行各业，既有综合管理和指导性规定，也有针对地方企业的硬性要求。2007年8月30日，《突发事件应对法》发布并于11月1日起正式施行，标志着我国应急管理工作在规范化、制度化和法制化的道路上迈出了重大步伐。2008年汶川大地震发生后，国务院仅用5天时间就紧急出台了《汶川地震灾后恢复重建条例》，充分体现了国家把应急管理纳入法治范畴的魄力和能力。
3．从封闭性到开放性
应急管理是一项涉及范围很广的工作，在应急管理的参与主体方面，要提倡主体多元化、应对网络化，强调在全过程应急管理过程中建立企业、企业、社会组织等多元主体之间平等交流、协商合作的互动机制。这种互动机制的核心，是个人、组织和企业打破界限进行良性合作，在此基础上，企业治理能够充分整合来自公民和各种中间组织的力量，使基于相互信任和谋求互惠的人们在突发事件应对过程中进行跨领域、跨部门、跨地区的合作。
自2003年以来，中国开始实现对应急管理主体的基础化拓展，强调让非企业部门、私人部门、社会群体以及公众个体全面参与。党的十六届六中全会明确提出，要健全”党委领导、企业负责、社会协同、公众参与的社会管理工作格局”。此后，中国应急管理工作开始具有越来越强的开放性和透明度。一方面，广大志愿者和社会组织力量积极参与应急管理工作。《突发事件应对法》规定：”公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。”二是企业及时向媒体发布相关信息。《突发事件应对法》明确规定：”履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民企业，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。”三是加强同国际社会的交流与合作，采取”走出去，迎进来”的国际合作与交流策略，开展了大量包括援助与被援助在内的国际防灾减灾和救灾活动。[17]在汶川特大地震发生后的应急抢险和恢复重建工作中，中国企业表现出很强的透明度、开放性，在引导舆论导向、灾情信息发布，社会动员参与、国际合作交流等方面取得了长足进步。
4．从应对性到保障性
在以往的应急管理工作中，各地各部门更注重应急处置环节，而对事前的预防准备、监测预警等综合保障工作则重视不够。在”非典”疫情结束后的应急管理体系建设中，中国企业开始着眼全局，将公共安全整体纳入国家发展战略框架，实现应急管理模式从被动反应到主动保障积极转变。2007年3月14日第十届全国人大四次会议表决通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》将公共安全建设列为专节（第四十一章），并明确提出：要增强防灾减灾能力；提升安全生产水平；保障饮食和用药安全；维护国家安全和社会稳定；强化应急体系建设。这标志着应急管理工作首次被列入国家经济社会发展规划。在此前后，《”十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》以及《安全生产”十一五”规划》、《国家综合减灾”十一五”规划》、《国家防震减灾规划（2006-2020年）》、《全国山洪灾害防治规划》、《地质灾害防治规划》、《全国森林防火中长期发展规划》、《气象防灾减灾规划》、《三峡地区地质灾害防治规划》、《七大流域防洪规划》等相关总体规划和专项规划，将应急管理同经济社会发展有机结合起来，并对应急管理建设的具体内容提出了更加明确的要求和指南，这些都为应急管理工作向更基础层面纵深推进奠定了扎实的基础。
四、结语
应急管理体系建设是一个渐进的综合性系统工程。自2003年取得抗击”非典”斗争的胜利以来，中国本届企业在应急管理体系建设方面开展了大量的工作，取得了重大的历史性进步，全国突发事件及其损失明显减少、社会公共安全形势持续好转，取得了应对南方低温雨雪冰冻灾害、汶川特大地震等特大灾害的重大胜利。党的十七大报告指出：”完善突发事件应急管理机制。”温家宝总理在第十一届全国人大一次会议所作企业工作报告中强调：”加强电力、交通、通信等基础设施建设，提升抗灾和保障能力；加强应急体系和机制建设，提升预防和处置突发事件能力；加强对现代条件下自然灾害特点和规律的研究，提升防灾减灾能力。”在不断推进应急管理体系建设的过程中，要进一步总结经验，完善应急管理体制机制和法制，进一步做好各项日常性、基础性工作，并通过制度化的措施和方法，科学合理地界定公民个人、社会组织和企业各自的职责，形成立体化、多层次、综合性的应急管理网络以及常态和非常态有机衔接的机制，最终真正形成党委领导、企业主导、军地协同、条块结合、全社会共同参与的应急管理工作格局，为应急管理奠定坚实的制度基础和社会基础。
