吉宁博士观点
特大城市是我国行政区划中重要的地方形态，发挥着辐射和带动一定地域（如国际、国内、区域等）发展的重要作用。对于特大城市的研究，国外早已有之。“特大型、国际性的大都市”的概念最初是由苏格兰城市规划师格迪斯于1915年提出的。后来以米尔顿·弗里德曼为代表的一些欧美学者提出了若干衡量标准，包括：主要的制造业中心；第三产业快速发展，服务业达到相当大的规模；交通的主要枢纽；对外交往机构的集中地；城市人口在一国之内达到特大的规模与标准；城市区域面积较大；在城市群、城市带或城市圈中处于核心地位，具有政治经济文化等方面的影响力与辐射力，等等。
随着中国城市化进程的加快，人口与各种资源逐步向城市集中的趋势愈益显现，尤其是诸如北京、上海、广州等特大城市在快速发展中逐渐成为我国经济、政治、文化发展的动力引擎。但特大城市人口集中，经济活动频繁、基础设施发达、人员流动速度加快，财富迅速集聚等特点也为特大城市发展带来诸多潜在风险。在未来经济社会发展中，特大城市公共安全形势变得非常复杂和严峻。为了防范公共危机事件爆发，减少公共危机事件造成的危害，我们应加快构建和完善适合我国特大城市应急管理需要的科学机制,提升特大城市公共危机事件应急管理能力。
构建和完善适合我国特大城市应急管理需要的科学机制，是一个复杂系统工程。我们应根据国内外应急管理机制建设的经验，结合我国应急管理法律法规要求，使特大城市应急管理机制体现防范周密、组织健全、动员快速、协调高效、决策科学、保障有力、法制完善等特点，为提升特大城市应急管理能力提供科学的机制保证。
（一）健全社会风险心理承受机制。《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《应对法》）第25条规定，县级以上人民企业应当建立健全突发事件应急管理培训制度，对人民企业及其有关部门负有处置突发事件职责的工作人员定期进行培训。在特大城市中建立健全社会风险心理承受机制，首先必须根据人口规模大、人员素质水准极度参差不齐的特点，全面加强危机教育，尽可能在最大范围内提升全体民众对危机的认识，树立危机意识，健全全民的危机心理，增强全社会风险承受的能力。一方面，在小学、中学乃至大学开设系统化的危机应对素养教育课程，适时进行演练，增强学生应对危机事件的意识和能力；另一方面，结合目前正在大力推动的公共管理培训课程或领导干部能力的培训课，加大对公务员及领导干部危机事件应对的训练，提升公务员处置公共危机事件的能力；其次，在社会民众危机心理成熟的基础上，明确民众防范和参与危机管理的社会责任，逐步将社会责任内化为每个社会主体的行动和习惯，增强民众在危机事件处置中的责任意识；最后，应急管理机制的形成必须是多种主体参与的过程。在明确社会民众责任的前提下，鼓励民众积极参与特大城市应急管理工作。
在特大城市社会风险心理承受机制建设方面，我们可以借鉴日本企业的做法。日本企业把每年九月一日定为国民“防灾日”，在每年这一天，都要举行包括日本首相和各有关大臣在内的防灾演习，通过全民的防灾训练，提升了全民的防灾意识和防灾能力。日本国民通常在危机事件面前（尤其是海啸、地震方面）能够表现出临危不惧，沉着应对，努力进行自救、互救和救助失去自救能力者等情景，突出体现出民众超凡的公共危机事件应对能力。可见，树立危机和风险意识，培育大众的风险承受心理，有利于提升全社会危机和风险的防范能力。总之，将公共危机处置和应急管理上升到一个特大城市发展的战略高度，是特大城市企业的重要使命和历史责任。
（二）完善企业的预警防范机制。由于特大城市企业管理系统本身的工作环节繁复、行政环境复杂和行政作用空间巨大，经常会出现行为反应“慢一拍”、不够灵敏等问题。在特大城市应急管理机制建设中，必须完善企业的预警机制，预测公共危机事件产生和发展的趋势，将公共危机事件解决在萌芽状态，降低公共危机事件造成的风险和负面影响。在预警防范机制建设方面：一要制定公共危机事件处置的应急预案，明确公共危机事件防范和处置的目的、原则、组织机构、处置程序、保障力量及责任追究机制。应急预案其实质是应急管理工作的“地图”，是应急管理工作的行动指南。在公共危机事件防范机制建设中，必须要根据现实的要求不断调整和充实现有的预案；二要根据预案的规定加强演练，提升公共危机事件应急处置的实战水平。预案毕竟是停留在纸上的计划与方案，只有通过实战的演练，才能发现预案制定和应急处置过程中存在的问题和不足，为不断完善预案提供依据，提升预案制定的科学性、针对性和实效性，同时也通过演练提升企业处理危机事件的实战能力；三要完善企业预警监测系统，提升特大城市企业危机事件预警监测能力。预警监测系统的工作主要是收集信息、确立指标、预测公共危机事件可能发生的概率，确定应急管理防范工作的对策与思路。如我国社会学者宋林飞教授1999年也曾提出过一套“社会风险预警指标体系”，包括社会风险预警中的收入稳定性、贫富分化、失业、通货膨胀、腐败、社会治安、突发事件等到七大类以及相应的指标以及四个社会风险预警警级，这些指标和警级较为全面地反映了社会风险孕育、发展与外在化表现的过程。类似的指标体系可为企业应急防范和应急处置提供依据，提升企业的预警防范能力。四要有效地利用预警等级信号系统，根据不同的威胁程度，采取不同的行动方案。如国务院突发公共事件应急预案中将突发公共危机事件分为四个等级，并根据威胁程度设置的红、橙、黄、蓝四种预警信号，根据不同的信号采取不同的防范措施。这些预警指标、预警信号的启用为特大城市企业预测和防范公共危机事件发生提供了科学依据。
（三）建立信息公开披露机制。《应对法》第53条规定，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民企业，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。在信息公开披露机制建设方面：一是要树立信息是一种资源的理念。在公共危机事件处置中，企业高效快速公布信息的过程实质是企业行使信息资源权力的过程，同时，也是尊重和保护公民权利的基本措施和满足民众知情权的需要。加大企业信息公开的力度，将维护公众的利益、满足公众知情权放在首位是特大城市应急管理机制建设的基本要求；二是健全信息披露机制。其中至少应包括：新闻发布应急响应机制、新闻发布机制、中外记者采访管理机制、境内外舆情跟踪和通报机制、互联网信息安全管理机制等方面内容。完善各种机制，畅通新闻传媒公布信息的路径，为特大城市企业公开披露信息提供有效的载体；三是企业在公布信息时可坚持“三T”的基本原则。英国危机管理专家里杰斯特曾提出著名的危机沟通三原则：第一，“以我为主提供情况”（Tellyourowntake！）；第二，“提供全部情况”（Tellitall！）；第三，“尽快提供情况”（Tellitfast！）。企业在应急管理中要做到“三T”要求，就必须坚持以我告诉为主、坚持讲真话和坚持最快时间公布信息的原则，将特大城市企业定位于与各种媒体积极沟通和有效传递信息功能的角色，与各大新闻媒体建立广泛的合作关系；四是要加大企业信息透明度建设。与社会公众相比，企业在信息资源方面处于强势和主导地位，它能凭借强大的组织网络，快速便利地获得各种信息，与公众在信息资源占有方面是不对称的，因而，为了解决信息不对称的状况，企业最有效的办法就是加大企业信息公开力度，主动公布危机事件的相关信息，满足公众的知情权。总之，信息公开披露更有利于调动社会、市场等主体参与应急管理的积极性，便于企业在处理公共危机事件中更好地掌握主动权。企业掌握信息传播的主动权是特大城市应急管理快速反应的重要保证。企业统一、及时、准确发布公共危机事件信息，提升应急管理的透明度，是社会公众全面、准确了解危机事件信息，增强危机意识，协助和监督企业做好公共危机事件预防和处置工作的重要环节。
（四）完善应急快速决策机制。在特大城市危应急决策机制建设中，必须发挥危机事件处理中核心机构和研究性机构的功能，这些机构在应急决策中起着核心和主导作用，具有不可替代的功能。同时还应建立应对不同类型危机事件的专家信息库，这类专家应包括自然科学和社会科学方面的研究人员。社会科学工作者在企业应急决策中也发挥了不可替代的作用，为企业科学决策提供保障，为社会的政治稳定和公众的心理稳定作出重大贡献。因而在完善应急决策机制中应实现决策者与专家之间及时沟通和互动，为应急管理中科学决策创造良好的智力保障条件。
应急决策目标取向是迅速控制公共危机事件事态的蔓延，保护民众生命和财产安全，减少危机事件给民众造成的损失与负面影响。而进行应急决策的背景则是时间急迫，信息不完全、不及时、不准确，且在技术上，危机事件一旦发生后，一般的专业技术设备往往受到破坏而失灵，特别需要一些备用或其他高精尖的技术及设备，这就要求决策者要快速应对，提升决策效率。为此，特大城市企业应急决策必须遵循：一是权力集中原则；二是结果优先原则；三是短期目标优先原则；四是强制执行原则；五是承担风险原则，快速高效地作出决策。决策者主要依靠自己的智慧和胆略，审时度势，相机行事，既要考虑应急决策带来的风险，又要关注应急决策的目标效用。与此同时，特大城市企业应急决策机制建设中要根据应急管理相关政策和法制的要求，规范企业的应急决策行为，减少决策的随意性和风险性，提升应急决策的效率，降低企业应急决策的成本，有效保护民众的权利，为企业应急决策行为提供制度和法制的保障。
（五）确立应急处理协调机制。建立特大城市应急处理协调机制主要是解决部门林立、资源分散、信息隔离的弊端，保障短时间内调动各部门之间的资源，形成处理危机事件的整体合力，满足应急管理工作快速反应的要求，最终实现组织整合、信息整合、智力整合和物资整合的目标。因此危机事件应急管理的关键是要成立危机处理核心机构。它负责研究危机发生原因及现状，判断危机的危害程度，确定妥善处理的方式；它有权启动应急管理机制，派遣危机处理人员、派送危机处理设备和物资，设立前线指挥部，掌控危机现场。危机处理的核心机构是处理危机事件的领导核心，它可以将各部门资源整合起来，提升企业的快速反应能力。应急处理协调机制的建设还应包括完善的中枢应急信息系统，主要功能是收集各部门、各地区、各种组织等重大的公共危机事件可能发生或已经发生的信息数据，组织专家进行综合分析和评估，为领导机构和执行机构提供信息支持。为了保障应急协调机制的科学性，还必须发挥专家委员的作用，为应急管理工作提供专业和技术上的支持，提升应急处理协调工作的科学性。
（六）建立广泛的社会动员机制。《应对法》第34条规定，国家鼓励公民、法人和其他组织为人民企业应对突发事件工作提供物资、资金、技术支持和捐赠。特大城市企业是应对危机事件的主要依靠力量，但仅靠企业的力量应对危机事件存在较大局限性，或者难以成功应对危机事件的发生，这就需要除企业之外的各种主体共同参与。社会各方面主体都是危机事件应急管理的利益相关者，有效的危机事件应急管理离不开全社会各方力量的聚合与参与。在社会动员机制建设中，企业应树立治理的理念，实现公共危机事件管理主体多元化，降低企业行政成本，提升管理效率。为此，特大城市企业在危机事件管理活动中，应建立广泛的社会动员机制，加大发展社会组织和团体的力度，培育社会个体对社会的认同感和责任意识，充分发挥社会力量在企业危机事件管理中作用。在危机事件处置中，广泛利用社会力量和市场力量参与危机的处理，组织动员人民捐款、捐物，缓解企业的压力，这是特殊条件下增强社会凝聚力和确保公众对企业支持的重要保障。
缘此，要以社区、乡村、学校、企业等基层单位为重点，全面加强应急管理工作，提升基层应急管理能力，充分发挥基层组织在应急管理中的作用，进一步明确行政负责人、法定代表人、社区或村级组织负责人在应急管理中的职责，确定专（兼）职的工作人员或机构，加强基层应急投入，结合实际制订各类应急预案，增强第一时间预防和处置各类公共危机事件的能力。
（七）确立公共财政保障机制。《应对法》第31条规定，国务院和县级以上地方各级人民企业应当采取财政措施，保障突发事件应对工作所需经费。在建立特大城市应急管理机制时中，应转变企业职能，加大对社会管理和公共服务的投入，建立危机管理的财政保障体系。一是建立特大城市应对危机专项基金。将应对危机专项基金纳入专户进行管理，建立储备金制度，为公共危机事件处置提供坚实的物资基础。二是将危机管理经费纳入特大城市企业预算体系。每年用于应急管理工作方面的经费及物资必须纳入年度的财政预算，保障应急管理工作的正常运转所需要的经费，提升企业应急管理的财政保障能力。三是将社会保险、社会救助等制度应同危机事件应急管理相结合。为了减少公共危机事件给民众生活生产带来的影响，减轻企业的财政负担，可以将社会保险、社会救助与公共危机管理机制建设结合起来，提升应急管理的救助水平。在今后的常态管理中，企业必须加大公共财政建设的力度，为与公众切身利益密切相关的公共事业提供财政保证。各级财政部门要按照现行事权、财权划分原则，分级负担公共安全工作以及预防与处置突发公共事件中需由企业负担的经费，并纳入本级财政年度预算，健全应急资金拨付制度。
（八）建立法制保证机制。在特大城市应急管理机制建设中，为了提升应急管理的法治化水平，必须加强应急管理的法制建设。一是要认真贯彻执行《突发事件应对法》等应急管理的法律法规，提升地方各级企业应急管理的规范化法治化水平。二是要加大地方人大和企业立法的力度，结合特大城市的特点，完善应急管理方面的法规实施细则，为特大城市应急管理工作提供法制依据，保障地方企业依法行政和法治企业建设的目标得以落实。除了加强法律法规体系建设以外，还应加大对地方企业应急管理运行的法制化监督，保障地方企业能在应急管理法律法规体系的框架下，依法处置公共危机事件，保护各种主体的合法权益。
（九）落实应急管理责任追究机制。我国《公务员法》规定，公务员在具体工作中因失职渎职行为，造成严重财产损失或重大人员伤亡的事件，追究公务员的责任。当前追究责任的途径有引咎辞职、责令辞职等形式，这为责任企业的构建提供了法律保障。在特大城市应急管理机制建设中，完善各项法律、法规体系，明确企业各部门和领导在防范和处置公共危机事件中的责任，确立公共危机事件管理的综合责任网络，强化企业经理人应对危机事件的责任意识。如果在危机事件防范和处置中，企业经理人有未按规定采取预防措施，导致发生严重突发事件的；未按规定及时发布突发事件警报、采取预警期的措施，导致损害发生的；未按规定及时采取措施处置危机事件或者处置不当，造成严重后果的；滥用职权侵犯公民权利和自由并造成损害的列情形的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法追究政治责任、法律责任、行政责任、伦理责任等等。这些明确的责任规定为特大城市企业经理人确立了应急管理工作的基本责任框架，形成了对经理人应急工作的约束机制，有利于强化特大城市企业经理人的责任意识，增强企业经理人的责任心和责任感。
（十）创新特大城市国际交流与合作机制。《应对法》第15条规定，中华人民共和国企业在突发事件的预防、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等方面，同外国企业和有关国际组织开展合作与交流。由于特大城市公共危机事件具有扩散性效应，如果部分公共危机事件处理不及时，将可能超越国界，影响其他国家与地区，这种公共危机事件将会演变成国际性的公共危机事件，这就要求特大城市企业不仅要加强与国内的大特大城市之间的合作，而且还要在中央企业的领导下，与国际组织、国际性特大城市进行合作。首先，要加强与各国在危机管理研究方面的交流和沟通，相互学习，彼此借鉴，实现信息共享；其次，加强与各国间及与国际组织间合作互助，包括人力、物力、知识资源共享，充分利用国际援助和支持，这不但可以提升救灾和灾后重建的效率，而且可以节约成本；再次，还可从源头上加强与其他国家、特大城市的合作，控制危机事件可能产生的根源，提升特大城市企业公共危机事件的防范与治理能力。
总之，构建和完善适合我国特大城市应急管理需要的科学机制中，要建成覆盖各地区、各行业、各单位的应急预案体系；落实党委领导下的行政领导责任制，加强应急管理机构和应急救援队伍建设；构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急运行机制；完善应急管理法律法规体系，建设公共危机事件预警预报信息系统和专业化、社会化相结合的应急管理保障体系，开创企业主导、部门协调、军地结合、全社会共同参与的特大城市应急管理工作新格局。
