吉宁博士观点
改革开放以来，中国城市土地管理制度改革经历了从无偿划拨到有偿使用的转变，城市土地市场机制逐步建立和完善。本文回顾了城市土地管理制度改革的重大历程，分析了城市土地管理制度现存的主要问题，提出了进一步深化改革的对策建议，最后介绍了近年地方土地管理制度改革的创新实践。
一、城市土地管理制度改革回顾
（一）从无偿划拨到有偿使用
计划经济时代，中国城市土地实行单一行政划拨制度，其主要特征为：（1）彻底否认土地的商品属性，土地完全退出流通领域；（2）城镇土地实行无偿、无流动、无限期使用；（3）农村土地转化为城镇土地采取征地形式；（4）按照行政组织和行政手段配置土地资源；（5）土地收益隐性化，土地收益流失严重。
改革开放之后，随着经济体制改革的逐步深入，迫切要求城市土地制度进行相应改革。1980年，国务院颁布了《关于中外合营企业建设用地的暂行规定》，规定：“中外合营企业用地，不论新征土地还是利用原有企业的场地，都应计收场地使用费”，并对场地使用费的收取标准作了详细规定。1981年，广东省颁布了《深圳经济特区土地管理暂行规定》，规定了三资企业对各类土地的使用年限及各类土地每年必须缴纳的土地使用费标准。之后，上海、广州等城市相继制定了有关法规，对三资企业收取土地使用费。
1987年9月，深圳市采用协议方式出让一幅5321平方米的地块，又于同年11月和12月分别以招标和拍卖方式出让了两幅地块的使用权。1987年11月，国务院批准在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州进行土地有偿使用制度改革试点。1990年，国务院颁布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，条例规定：国家按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度；土地使用者在其使用权使用年限内可以将土地转让、出租、抵押或者用于其他经济活动；土地使用权出让最高年限为：居住用地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或者其他用地50年；土地使用权出让可采取协议、招标、拍卖方式。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对国有土地出让和转让的各个环节做出了具体规定，标志着中国城市土地有偿使用制度的正式确立。
（二）城市土地市场的建立与逐步完善
在城市土地有偿使用制度起步阶段，由于土地交易量有限，土地价格不能通过市场机制自然形成。为使城市土地市场逐步走向规范化，1989年国家土地管理局颁布了《城镇土地定级规程》（试行），确立了城市土地分等定级的统一原则、方法和程序，推动了城市土地分等定级和地价评估的开展。同年，国家土地管理局在南京、宁波、大连等城市进行基准地价评估的首批试点工作。此后许多城市开展了城市基准地价的评估。1993年，国家土地管理局颁布《城镇土地估价规程》（试行），对城镇地价的评估工作进行规范。自此基准地价评估工作在全国迅速开展。1994年底，全国已有近千个城镇完成了土地定级估价工作，省会城市及计划单列市中有27个完成了城市基准地价评估，浙江、福建、辽宁等省率先完成了县级以上城镇的基准地价评估工作。
2001年之前，土地有偿出让方式以协议出让为主，地价随意性大、信息不透明、缺乏市场竞争，造成国有土地资产的大量流失。为推动土地配置的市场化程度，2001年5月，国务院下发《关于加强国有土地资产管理的通知》，确立了经营性土地实行“招拍挂”制度。通知指出，为体现市场经济原则，确保土地使用权交易的公开、公平和公正，各地要大力推行土地使用权招标、拍卖。国有建设用地供应，除涉及国家安全和保密要求外，都必须向社会公开。商业性房地产用地和其他土地供应计划公布后，同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供。国有土地使用权招标、拍卖必须公开进行。2001年6月，国土资源部下发《关于整顿和规范土地市场秩序的通知》，强调健全土地市场制度：一是建设用地总量控制制度；二是城市建设用地集中供应制度；三是土地使用权公开交易制度；四是基准地价定期更新和公布制度；五是土地登记可查询制度；六是集体决策制度。2001年10月，国土资源部发布《划拨用地目录》，细化了划拨用地的范围，对不符合划拨的土地，一律有偿使用。
2002年5月发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明确商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性项目用地，必须以招标、拍卖、挂牌方式出让。2004年10月，国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》，指出必须禁止非法压低地价招商，除按现行规定必须实行招标、拍卖、挂牌出让的用地外，工业用地也要创造条件逐步实行招标、拍卖、挂牌出让，推进土地资源市场化配置。
2006年8月，国土资源部出台《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》，明确了必须纳入招标、拍卖、挂牌出让方式的六类土地和可以纳入协议出让范围的五类土地，对招标、拍卖、挂牌或协议出让土地使用权的范围和出让的具体规程作了细化，建立了国有土地出让的协调决策机制和价格争议裁决机制。2006年12月，《全国工业用地出让最低价标准》出台。该标准依据不同地区的社会经济发展水平、土地资源状况、基准地价水平等因素，采用综合评价方法，将土地类型分为15个等别，最低基准价在每平方米840元至60元之间。国土资源部在下发标准的通知中强调，工业土地使用权的出让必须执行工业用地出让最低价标准，并且一律采取招标、拍卖、挂牌的方式出让。
2007年9月，国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，主要内容包括招标、拍卖、挂牌出让的法律依据，招标、拍卖、挂牌出让的范围和原则，出让计划、出让方案的编制和公开发布，招标、拍卖、挂牌文件的编制和公开，招投标程序、拍卖程序、挂牌程序，出让结果公布，出让金缴纳和发放土地使用证，以及法律责任等内容。这一规定标志着中国土地市场制度建设的重要实质性进展。
由于土地市场机制的逐步建立和完善，市场在城市土地资源配置中发挥的基础性作用不断增强。2001年全国“招拍挂”出让土地面积为066万公顷，土地出让价款492亿元。2006年，“招拍挂”出让土地面积增长为6.65万公顷，价款增长为5492亿元，“招拍挂”出让土地面积和价款分别提升了9倍和10.2倍。2007年，全国共出让土地22.65万公顷，其中“招拍挂”出让土地11.53万公顷，占出让总面积的50.9％，比上年提升了20.4个百分点。
（三）城市土地储备制度的创立
土地储备是指企业依法运用市场机制，通过收购土地所有权或使用权，按照土地利用总体规划和城市规划，对土地进行前期开发整理与储备，以供应或者调控城市建设用地需求的城市土地管理制度和运行机制。
为配合企业改制，盘活城市存量土地资产，优化土地资源配置，有利于企业对土地市场实施调控，1996年，上海市成立了我国第一家土地储备机构——土地发展中心，接受市企业委托实施土地收购、储备、出让工作，机构列为事业单位编制。此后，杭州、厦门、南京、青岛、广州、郑州等城市相继成立土地储备机构。2001年4月，国务院发布《关于加强国有土地资产管理的通知》，指出：为增强企业对土地市场的调控能力，有条件的地方企业要对建设用地试行收购储备制度。市、县人民企业可划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持。
随后全国大部分城市开始建立土地储备机构，推行土地储备制度。中国城市土地储备主要有三种模式：
市场主导型模式。土地收购储备机构根据收购计划和企业要求，对拟收购地块先行评估，然后与原土地使用者协商确定土地收购价格，或者约定土地收益分成，然后由土地储备机构支付购金，取得土地，按现行规定办理过户手续。储备机构负责对土地进行拆迁、平整和相关基础设施配套，然后由土地管理部门适时出让给新的土地使用者。
企业主导型模式。土地收购的范围由企业行政法规规定，规定范围内的土地统一由土地储备机构受企业委托按计划进行收购、储备、开发，土地管理部门根据用地需求采用招标、拍卖、挂牌等方式对储备土地实行统一出让。
企业主导与市场运作相结合的模式。主要针对民营企业家改革中原划拨土地的收购储备。对于经企业批准可进行公开交易，已补交土地出让金，且用途调整符合规划的原划拨土地，可以由土地收购储备机构进行收购，也可以在土地市场公开交易。
（四）省以下垂直管理模式的建立
计划经济时期，中国土地资源处于多头管理状态，导致土地资源数量不清、权属混乱等问题。改革开放以来，土地资源稀缺对经济发展的限制性日渐突出，土地管理存在的问题越发明显。为加强土地管理工作，国务院对土地管理机构设置和职能进行了多次调整和改革：1982年，在农牧渔业部设置土地管理局，行使国务院授权归口管理全国土地的职能。1986年，设置由国务院直接管理的国家土地管理局，行使统管全国土地的工作职能。各省、市、自治区和市、县级人民企业，也都成立了相应的土地管理局，主管辖区范围内的土地管理工作。1998年，国务院机构改革，原国家土地管理局改为国土资源部，其职能是负责土地与矿产资源的统一管理。2004年之前，中国土地管理模式为分级管理为主，垂直管理为辅，即各级地方土地管理部门接受各级地方企业的直接管理，在业务上接受上级土地管理部门的指导。分级管理为主的土地管理模式出现了一系列的问题：首先是中央对土地的调控能力削弱；其次是以企业为主的违法用地现象大量出现；第三是耕地保护政策难以实现；第四是大量征地使农民利益受到损失，产生严重的社会问题。这一切都源自分级管理使地方企业既是土地的经理人，同时又是土地资产的产权代言者，为其追求地方短期利益提供了方便。2003年底，中央提出土地管理模式实行省以下垂直管理，即省以下地方土地管理部门业务管理权和人事权全部上收到省，地方企业不再具有对同级土地管理部门的监督管理权力。从2004年起，各省市土地管理逐步向省以下垂直管理模式调整，强化了中央对土地管理调控的力度，地方企业违法用地的现象大大减少。
二、城市土地管理制度现存主要问题
（一）土地产权制度不完善
城市土地产权制度不完善表现在以下方面。
1城市土地产权主体不明晰
依据《中华人民共和国土地管理法》，全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。城市市区土地属国家所有，城市国有土地的权利代表是国务院。在现实中，土地管理各项工作由中央企业职能部门国土资源部和地方企业土地管理部门承担，中央企业对各级土地管理部门实行垂直管理，但这种管理基本限于行政和技术管理，有关土地的各项权能基本掌握在市、县企业手中，国务院和中央企业职能部门的土地权利在一定程度上被虚化，造成土地产权主体的混淆，是中央企业对土地宏观调控不力的重要原因。城市土地产权不明晰导致中央与地方企业在土地收益和土地审批权等方面的博弈。以土地出让金在中央和地方的分配为例，1989年《关于颁发国有土地使用权有偿出让收入管理暂行办法的通知》规定：“上缴财政部分，取得收入的城市财政部门先留下20%作为城市土地开发费用，其余部分40%上缴中央财政，60%留归取得收入的城市财政部门。”1992年财政部《关于进一步加强国有土地使用权出让收入管理工作的通知》要求，各地必须按规定及时向财政部上缴土地有偿收入。同年在《关于国有土地使用权有偿使用收入若干财政问题的暂行规定》中，要求土地管理部门和房产管理部门应在规定的时间内将土地出让金（或土地增值费）上缴财政部门，其中土地出让金的5%应上缴中央财政，土地转让交易额和土地出租收入的5%应作为上缴中央财政的土地收益金或土地增值费。此后，又多次发文催缴中央财政应得土地出让金，并出台相应办法加强收支管理。可以看出，中央与地方企业在土地收益的博弈中处于相对劣势，其参与分成的比例不断下降。
2土地登记制度不规范
中国土地管理法规定，依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民企业土地行政主管部门提出变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。不动产统一登记是《物权法》规定的重要内容，土地权属管理是城市土地管理的重要内容，同时也是企业对土地交易进行监督保护的基础。目前，城市土地权属登记工作普遍滞后，初始登记尚未完成。原因是土地权属变更信息主要依赖于土地使用者申请土地登记办证时获得，如果土地使用者不去及时办理土地登记、确权手续，土地管理部门则不能及时获得相关变更信息。目前一些土地使用者只重视房屋权属相关手续，忽视土地权属或用途相关手续，对已发生权属或用途变更的土地长期不办理登记申请，严重影响了土地管理部门对土地基本情况的掌握和管理。
3土地权利的划分和界定不够细化
城市土地产权结构可分为三大部分：土地所有权、土地使用权和土地他项权利，这三部分权利又各可以分割成不同的单项权利。目前中国土地权利结构尚不完善，各项权利的划分和界定不够细化。例如，土地所有权和土地使用权虽有本质的不同，但是对两者权能的法律规定却并不明晰，导致土地使用者在一定时期内可以行使土地的大部分权利，土地所有者对土地收益和处置难以做到有效控制。再如，《物权法》提出建设用地使用权可以在土地的地表、地面或者地下分别设立，为落实这一规定，国土资源部在新修改的《国有建设用地使用权出让合同》和《国有建设用地划拨决定书》中规定，出让和划拨土地应当注明土地的空间范围，但是对于空间分割的土地权属问题还没有相应的法律规定。
（二）土地价格机制不健全
合理的价格机制是市场配置土地资源的核心与关键。在市场机制下，地价应该由土地市场的供求关系和土地价值规律所决定。目前中国尚未形成市场化的土地价格机制，土地价格既不能反映市场供求状况，也不代表级差地租所产生的土地真实的市场价格。土地价格机制不健全的原因主要在于以下方面。
1基准地价不能真实反映土地价格水平
首先，基准地价是按照城市不同的土地级别或均质地段分别评估的商业、工业、居住等各类用途的单位面积土地使用权平均价格。地价是土地收益的资本化表现，土地用途不同，收益率则不同，也即不同用途的土地价格应有较大差异。在中国城市公布的基准地价中，各级别土地用途比价非常接近，显然不合理；其次，随着城市的发展，地块的相对区位变化，级差地租随之变化。随着土地供求关系的变动，土地市场的总体价格也会变动。现行基准地价制度尚未形成动态调整公布的机制，基准地价既与变化的空间区位现实相脱离，又不能反映市场总体价格的变动趋势。
2企业垄断导致土地价格不合理
企业垄断土地一级市场表现在两个方面：一是城市的增量土地由国家利用行政管理权力向农村集体经济组织征收，获得土地所有权后再以划拨或出让方式转移给土地使用者。土地征用纯属企业行为，农村集体经济组织作为土地所有者不具有土地价格的商讨权，只能接受国家规定的土地征收补偿标准；二是在土地一级市场中，城市存量土地由国家以土地所有者身份将土地使用权划拨或出让给土地使用者，在城市土地出让市场中，只有买方竞争，没有卖方竞争。企业对土地的垄断一方面导致征地价格不合理，低于土地应有市场价格。另一方面，在土地出让中，市场机制对土地价格的作用及其有限，企业完全可以出于种种目的左右市场价格（例如，以低地价或零地价招商引资），使其与市场均衡价格相背离。另外，企业对土地价格的垄断还易导致寻租行为。对出让土地，是采取协议、招标还是拍卖方式由企业决定，不同出让方式价格相差很大，为寻租行为创造了机会，扰乱土地市场价格。
3隐性土地交易影响土地价格
一方面，由于城市发展客观上需要大量建设用地，农用地征收价格偏低，使农民利益受损，导致大量农村土地通过私下交易非法进入土地市场；另一方面，民营企业家改革使划拨土地成为企业解决资金困难的大宗资产，由于国家相关政策的滞后、疏漏或执行不力，使一些划拨土地进行私下交易。大量隐性交易的存在不仅使土地总体供应失控，而且严重影响土地市场价格。
（三）土地储备制度存在缺陷
土地储备制度是中国改革开放中的制度创新，是企业宏观调控的重要手段，在实践中，土地储备制度暴露出一些制度缺陷，影响其社会经济目标的实现。这些缺陷主要表现如下。
1土地储备机构的双重职能难以协调
土地储备制度创立的目的决定了土地储备机构具有双重职能：一是经企业授权而行使企业职能。代表企业制定土地收购计划，被企业授权收购民营企业家划拨用地和旧城改造区等存量土地，征购增量建设用地，按国家规定没收闲置土地等。二是依照市场经济规律从事企业经营。企业职能以实现公共利益最大化为宗旨，企业经营以追求利润最大化为目标，土地储备机构身兼双重角色，难以同时满足取向不同的双重要求。在实际工作中，往往是部门利益大于国家利益，很多土地储备机构热衷于收购增值潜力大的城市存量土地，土地供应也以追求增值为目的，追求短期效益，忽视城市规划的限制和对市场的调控作用，违背了制度设计的初衷，使国有土地资产运营难以健康发展。
2土地收购价格机制混乱
土地储备机构在收购土地时，没有一套明确统一的价格机制，既不是按照土地市场价格，也不是完全的企业行为，而是不同地方按照各自情况采取不同的价格制定方法。在土地储备的三种主要模式中，以上海为代表的市场主导模式，是土地收购机构和被收购单位在遵循法律法规的前提下，经过自由协商，根据市场状况确定收购价格；以杭州为代表的企业主导模式中，土地收购过程体现企业行使行政权力和公民对国家尽义务的特征，收购价格不必体现等价有偿原则；以武汉为代表的企业与市场混合模式，土地收购方式是前两种模式的综合，认为土地收购是企业的行政权力，公民应服从国家利益需要，收购价格则由市场决定。土地收购价格机制的混乱导致一系列社会问题，给企业形象带来不良影响，增加收购难度，降低了土地收购储备的运作效率。
3融资风险较大
土地储备需要大量资金。资金问题是制约土地收购储备工作开展的最重要“瓶颈”。目前中国城市土地收购资金来源以银行贷款为主，其他渠道资金来源较少。各类银行贷款一般占土地储备机构运营资金的70%～90%，个别地方甚至接近100%。
这种单一的融资方式隐藏着巨大的风险。首先，巨额贷款形成的高额利息给土地储备机构带来巨大压力，构成财务风险；其次，银行贷款期限与土地储备运营周期不一致，前者一般为半年到一年，后者一般为2～5年，在两者不能衔接的时期如果受金融政策和经济环境的影响使贷款来源不稳定，容易造成资金链的中断；再次，如果土地市场出现波动，土地储备机构和银行都将面临巨大的金融风险。
（四）土地隐形市场普遍存在
土地隐形市场主要有两种类型，一是存量土地非法交易；二是农用地非法转为建设用地。
存量土地非法交易主要涉及原划拨土地私自进入土地市场。依照法律规定，以划拨方式取得的经营性用地，不允许直接进入市场流转，不得进行转租、转让、抵押、入股等，该类土地进入市场，必须补办土地出让手续，补交出让金或向国家上缴土地收益。但是在现实中，划拨用地私自进入市场进行转租、入股等违法行为普遍存在，形成存量土地隐形市场，造成国有权益的流失。存量土地隐形市场形成的主要原因在于：第一，原划拨经营性土地使用者多为民营企业家，改革开放之后，随着中国经济体制向市场转轨和城市产业结构的调整升级，一些民营企业家经营效益差，面临破产改制等境况，土地资产成为他们解决职工工资，养老金缴纳等问题的最大财源。根据国家规定，划拨民营企业家用地需要补交土地出让金才可进入市场，但是，这类企业往往财务困难，土地出让金对他们形成一道进入合法市场的高额门槛，因此导致其进入土地非法市场；第二，强烈的市场需求和有限的土地供给矛盾，导致存量土地隐形市场的形成。随着城市经济社会的发展，用地需求量越来越大，有限的土地一级市场供给很难满足需求。对于土地需求量和资金量较小的土地需求者而言，在土地一级市场不可能获得需求满足，只能在二级市场寻找机会。在城市存量土地中，通过有偿方式获取的土地占比例不高，也即可以直接进入二级市场的土地供给量有限，加之，非法转租的土地具有低价诱惑，在这种情况下，一部分土地使用者选择与划拨土地使用者私下进行非法交易。
农用地非法转为建设用地主要发生在城乡结合部地区。其产生的主要原因在于城乡二元土地制度的划分。中国实行城市土地国家所有和农村土地集体所有两种所有制形式并存的制度。根据国家法律规定，农村集体土地转为城市建设用地，必须经过国家征用，将土地的集体所有属性转变为国家所有。地方企业代表国家为公共利益需要，经相应上级土地管理部门批准后，具有征用农村集体土地的行政权力。城乡结合部集体土地不能直接进入市场，土地征用成为其进入土地市场的唯一合法渠道。由于城市建设用地与农用地在土地利用效率以及土地收益方面存在着巨大差距，同时由于毗邻城市的区位优势，城乡结合部集体土地所有者必然会对能够产生更高土地收益的土地利用方式产生天然的向往，因此农用地的供应远大于征地的需求。由于征地价格的不合理，农用地所有者私自出租土地的愿望远高于土地征用，加之，私自出租的土地价格低于城市土地市场价格，对土地需求者构成诱惑，因此导致“以租代征”等违法用地的大量出现且屡禁不止。
（五）征地制度不合理
中国现行征地制度不合理表现在以下方面。
1“公共利益”界定模糊导致征地权力的滥用
中国《宪法》第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”征收土地必须出于公共利益的目的，这是市场经济国家普遍遵循的基本原则和法定条件。征地属国家强制行为，为了防止滥用公共利益概念，保护个人利益，应该对“公共利益”的范围有明确界定。《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”这一规定将征地目的范围扩大到了“任何单位和个人进行建设”，与《土地管理法》第2条第4款规定明显冲突。“公共利益”界定的模糊使地方企业滥用征地权力，随意征用农村集体所有的土地。以低廉的价格征收，以市场高价出让，从中取利，损害农民利益。
2征地补偿标准不合理引发社会问题
首先，土地征用是国家行使行政权力，土地供求双方在地位上不具有对等性，征收价格（征地补偿）由企业按相关规定确定，供地一方没有讨价还价的权利，完全排斥市场规律；其次，征地补偿范围偏窄，标准偏低。补偿范围仅限于土地补偿、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费，不包括经营损失和租金损失等补偿。补偿费按照被征前3年平均年产值的若干倍计算，不考虑区位差异和市场情况，难以反映被征用土地的价值特征。许多地方企业在利益驱动下刻意压低补偿标准，以强制行政手段低价征地，剥夺农民合法利益，造成农民上访、阻挠征地、干扰施工等社会问题。
三、深化城市土地管理制度改革基本思路
（一）明晰土地产权，加强产权管理
1明晰土地产权主体
由于中国土地产权主体法律界定上的模糊，导致土地国家所有制实际上成为国家名义上所有，地方企业实际控制管理，中央与地方企业形成委托代理关系，地方企业拥有委托代理权的现状。中央与地方权利与利益的博弈，致使地方企业滥用土地权利。因此，应在法律上对城市土地所有权主体给予清晰地界定，厘清中央与地方企业在土地权利中的相互地位和关系，明确前者的控制管理方式渠道、后者的权限范围，以及两者的利益分配。通过企业监察和公众监督对地方企业权力进行约束，使土地配置能够反映国家与地方利益的协调。
2细化土地权能
随着市场经济的不断深入，丰富和完善土地相关权利束法律体系，对土地使用权的各权力层次进行细化分割和明确规定，形成科学的权力层次体系。适应经济发展和现实需要建立如土地发展权、地上通行权、空间使用权、地役权等土地权权能，有效地促进城市土地的管理和使用效率
3建立土地权属信息管理系统
结合全国土地调查，尽快建立全覆盖的土地权属信息资料数据库。建立功能强大、技术先进的土地权属管理信息系统平台。加强土地权属变更信息的动态监测。采取措施督促土地使用者及时办理土地使用的相关手续，例如，将土地使用证与房屋产权证捆绑办理，对不及时办理土地使用手续者进行罚款或适当减短其土地使用年限等。土地权属变更信息要及时输入土地管理信息系统，并及时进行相关统计和分析。
（二）调整土地价格机制，规范土地市场行为
1建立城市土地基准地价动态监测系统
基准地价的测算是在土地定级的基础上，利用市场交易的历史和近期资料，通过分析土地的经济效益得出的各级别土地的平均地价。基准地价的制定应对地区差异和用途差异给出明确的科学划分。随着城市经济的发展，城市土地基准价也应随之而呈现不断提升的趋势。随着城市建设，基础设施投入的加大和投入布局的变化，土地的级别划分也会产生变化。另外，土地市场供需变化也会影响基准地价的高低。因此，土地基准价格应该是一个动态的系统，应该随经济发展和城市建设而进行调整。在调整中，既要注重地价的长期不断提升趋势和大尺度周期性，使基准地价的形成反映长期的经济趋势和土地市场状况，又要考虑土地市场的波动所导致的地价的相应变化，反映适时的动态。应开发建立城市土地基准地价动态信息系统，对基准地价进行动态监测，并对监测结果进行经常性的发布。
2加强土地市场制度建设和监管力度
为防止企业在土地一级市场滥用权力，操纵土地价格，应加强土地市场制度建设和监管力度。加大“招拍挂”出让土地的比重，对土地招标、拍卖、挂牌出让的程序进行严格的法制化管理和监督，使土地价格在市场机制下自然形成。并将土地市场的各类信息，包括招投标程序、招投标信息、招投标结果等对社会进行公布，以利于公众监督。严格落实工业用地最低价标准，杜绝为招商引资等地方利益以超低价出让土地，导致国有资产和国家利益的流失，以及对市场价格的扰乱。严格落实省以下垂直管理和土地出让金收支两条线制度，使土地征用和土地出让与地方企业的利益分离开来，由省级和国家企业对土地收益进行重新分配，避免地方企业权力的无度扩大和由此而产生的寻租行为。
（三）完善城市土地储备制度
1建立企业授权委托下的土地储备市场运营机制
由于土地储备制度主体角色的双重性，导致制度目标的难以实现或异化，也使土地收购储备行为在市场与企业之间难以界定，影响其规范性，导致价格的混乱。因此，必须要先理顺土地储备制度主体也即土地收购储备机构的角色和定位。土地储备一是要实现企业目标，二是要通过市场运作，必须把目标主体和运营主体分割开来，尤其在利益关系上分割开来，才能实现公共目标和规范市场运作的双赢。应建立企业授权委托下的土地储备市场运营机制，由企业授权具有雄厚资金实力和高级经营资质的企业，进行完全市场化运作。为保证企业目标的实现，企业委托时应有对企业的限制性法律规定，企业对存量土地的收购以及出租、出售项目立项要由企业批准，企业派监督小组常驻企业，对其运营进行全程监督。同时也要有相应的激励机制。
2建立土地储备监督评估体系
建立一种高度透明的信息机制，将城市规划、土地利用年度计划等企业管理的约束指标向社会公开，土地收购或出让、出租项目的信息提前公示，及时发布出让、出租的结果，建立土地储备相关信息定期发布的制度，以利于企业、行业组织以及全社会对土地收购储备运行的监督。设置土地储备的绩效评估体系和制度。评价指标主要针对公共利益的实现程度，对每一项目均进行相应评估，并定期进行阶段性评估，评估结果向社会公布，评估结果低于企业规定要求的取消企业被授权资格。
3开拓资金筹集渠道
探索多渠道筹集资金方式，引入土地资产证券化和土地产业投资基金，吸引社会资金投入土地收购储备领域，共享土地增值收益，化解融资风险，同时有利于提升社会对被授权企业的关注和监督。加强土地储备贷款的风险管理，规定项目贷款比例，建立风险预警机制，定期进行预警通报，及时化解风险。
（四）建立城乡统一土地市场
由于企业垄断农村集体土地进入市场的特权，征地补偿与土地出让之间又有巨大利益空间，导致企业滥用征地权力，扩大征地范围，谋取巨额利益。在企业权力和非市场经济运作之下，征地补偿标准偏低，农民利益受到损害。如何解决这一问题，有学者提出改革征地制度，主要是缩小征地范围、提升征地补偿标准、严格征地法律程序。以上三项目标与现有征地制度存在着逻辑上的矛盾，因此难以实现。就缩小征地范围而言，首先，企业拥有征地垄断特权，其权力难以有效自我控制；其次，征地是新增建设用地的唯一渠道，如将征地范围缩小到公共利益范围，经济建设等用地仅靠存量土地难以满足需求。就提升补偿标准而言，征地的强制性权力特征决定了征地补偿标准不可能依照市场价格，在企业行为中企业一方处于强势，农民处于劣势，补偿标准的确定大多由企业单方面决定，即或农民通过上访等途径争取自身利益，双方博弈的结果使补偿金有所上调，但是在非市场化行为框架之下，农民利益很难得到真正保护。就严格征地法律程序而言，首先，征地法律程序的严格只能限制征地过程的规范与否，不能限制征地权力的滥用；其次，征地补偿标准偏低，靠严格法律程序保护农民利益只能治标而不能治本。问题的关键在于企业对于农村土地进入市场的征地垄断，不打破这种垄断权力，企业的权力滥用得不到有效限制，农民的利益也得不到真正保护。另外，征地作为农村集体土地进入市场的唯一渠道，导致大量违法用地出现和土地隐形市场的猖獗，既破坏了土地市场秩序，导致土地价格扭曲，同时使农民和国家利益均受损失。
改变以上弊端，仅靠征地制度改革难以实现，关键是建立城乡统一的土地市场，从根本上打破企业垄断征地特权的局面。建立城乡统一土地市场，使农村集体建设用地直接进入市场流转，土地价格和用途在符合规划的前提下由市场决定，才能使农民的利益获得根本保障，也能从本质上杜绝农村土地隐形市场存在的土壤。农村集体土地与城市建设用地相比，集约利用程度和投入产出效率存在巨大差别，建立城乡统一土地市场可以盘活农村建设用地，提升土地集约利用水平，从而降低土地的总量需求，有利于耕地保护的实现。地方企业通过规范收取财产税可以获得持续的财政收入。
（五）对原划拨用地采取灵活的政策
对原划拨用地进入二级市场，仅靠严格执法、一味管堵，不仅不能解决问题，而且还会禁而不止。应本着兼顾国家和土地使用者利益的原则给予灵活政策，进行有效疏导。原划拨土地进入二级市场有利于盘活存量土地，提升城市土地配置效率。现行法律规定，划拨用地转为出让用地，应补交地价款。所补交地价款是国家应得的收益，但出让金数额一般较大，对财务状况较差的企业是一道极高的门槛。可以采取将土地出让金化整为零的方法，既减轻企业压力，又不致国家利益流失，同时还能盘活土地资产。例如，可以将划拨土地出让改为年租制，让转租方每年向国家缴付土地租金，也可以通过转租方与承租方签订协议，由承租方支付年租金。总之，对原划拨用地进入市场应采取灵活的政策，将其纳入合法的运行轨道，以适应城市经济发展和城市土地市场有序发展的需要。
四、2007～2008年度中国土地管理新政
（一）《全国工业用地出让最低价标准》实施
从2007年1月1日起，《全国工业用地出让最低价标准》开始实施。该标准根据全国2864个县的经济发展水平、土地资源状况、基准地价水平等因素，将全国工业用地出让最低价标准列为15个等级，价格在每平方米60元至840元之间。体现了中国东、中、西部地区土地利用的差异。并明确规定工业用地必须采用招标、拍卖、挂牌方式出让，其出让底价和成交价格均不得低于所在地土地等别相对应的最低价标准。各地国土资源管理部门在办理土地出让手续时必须严格执行该标准，不得以土地取得来源不同、土地开发程度不同等各种理由对规定的最低价标准进行减价修正。各地国土资源管理部门要加强对工业用地出让的监督管理。低于最低价标准出让工业用地，或以各种形式给予补贴或返还的，属非法低价出让国有土地使用权的行为，要依法追究有关人员的法律责任。
《全国工业用地出让最低价标准》的实施有利于扭转工业用地粗放浪费的现象。近年来，一些地方在招商引资中竞相压低地价，以低于成本价甚至“零地价”出让工业用地，导致工业用地低成本扩张，甚至出现一些企业大量低价圈地，建花园式工厂的现象，造成国有资产流失，土地资源的低效利用和闲置浪费现象严重。据国土资源部调查，各地工业用地强度普遍偏低，即使在一些经济发达地区，不少工业项目用地容积率也只有0.3～0.6，许多工业用地投资强度每亩仅几十万元。“十五”期间中国新增建设用地3285万亩，其中新增独立工矿用地1315万亩，占40%。
实行工业用地最低价标准后，不仅可以遏制工业用地低水平扩张，同时，也利于体现不同经济发展水平地区真实的地价，引导一些低附加值、高能耗的工业向中西部转移，缓解东部土地供求紧张的矛盾。
（二）国土资源部《关于加大闲置土地处置力度的通知》
2007年9月8日，国土资源部下发《关于加大闲置土地处置力度的通知》，该通知针对部分行业特别是房地产开发领域土地闲置问题突出且处置不力的现象，提出以下规定：
（1）严格按照《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《闲置土地处置办法》和《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》有关闲置土地处置的规定，加快处置闲置土地；
（2）实行建设用地使用权“净地”出让，防止土地闲置浪费；
（3）合理确定建设用地使用权出让的宗地规模，缩短开发周期；
（4）2008年6月底前，各地将闲置土地清理处置情况报国土资源部。
（三）国务院《关于促进节约集约用地的通知》
2008年1月3日，国务院下发《关于促进节约集约用地的通知》，该通知指出，中国人多地少，耕地资源稀缺，当前又正处于工业化、城镇化快速发展时期，建设用地供需矛盾十分突出。切实保护耕地，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合中国国情的土地利用新路子，是关系民族生存根基和国家长远利益的大计，是全面贯彻落实科学发展观的具体要求，是国家必须长期坚持的一条根本方针。通知的主要内容为：
1按照节约集约用地原则，审查调整各类相关规划和用地标准
强化土地利用总体规划的整体控制作用，各类与土地利用相关的规划要与土地利用总体规划相衔接。加强重大基础设施和基础产业的科学规划，避免过度超前和低水平重复建设浪费土地资源。从严控制城市用地规模，城市规划要按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，科学确定城市定位、功能目标和发展规模，增强城市综合承载能力。按照节约集约用地的要求，加快城市规划相关技术标准的制定和修订。严格土地使用标准，健全各类建设用地标准体系，按照节约集约用地的原则，在满足功能和安全要求的前提下，重新审改现有各类工程项目建设用地标准。
2充分利用现有建设用地，大力提升建设用地利用效率
在第二次土地调查的基础上，认真组织开展建设用地普查评价，对现有建设用地的开发利用和投入产出情况做出评估，各项建设要优先开发利用空闲、废弃、闲置和低效利用的土地；严格执行闲置土地处置政策；积极引导使用未利用地和废弃地；鼓励开发利用地上地下空间；鼓励开发区提升土地利用效率，研究建立土地利用状况、利用效益和土地管理绩效等评价指标体系，加快开发区土地节约集约利用评估工作。
3充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，健全节约集约用地长效机制
深入推进土地有偿使用制度改革。除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施(产业)、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先实行有偿使用；完善建设用地储备制度；合理确定出让土地的宗地规模，督促及时开发利用；严格落实工业和经营性用地招标、拍卖、挂牌出让制度。优化住宅用地结构。停止别墅类房地产开发项目的土地供应。确保不低于70%的住宅用地用于廉租房、经济适用房、限价房和90平方米以下中小套型普通商品房的建设，防止大套型商品房多占土地。
4加强监督检查，全面落实节约集约用地责任
建立健全土地市场动态监测制度。及时向社会公开供地计划、结果及实际开发利用情况等动态信息。要对土地供应和开发利用情况进行定期评价分析，研究完善加强土地调控、促进节约集约用地的政策措施；加强对节约集约用地工作的监管。持续开展用地情况的执法检查，重点查处严重破坏、浪费、闲置土地资源的违法违规案件，依法依纪追究有关人员的责任。将企业违法用地、闲置土地等信息纳入有关部门信用、信息基础数据库；建立节约集约用地考核制度。制定单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法。实行上一级人民企业对下一级人民企业分级考核，考核结果由国土资源部门定期公布，作为下达土地利用年度计划的依据。
五、地方城市土地管理制度改革创新案例
（一）深圳地铁上盖物业分层出让
中国《物权法》规定，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立；《国务院关于促进集约节约用地的通知》也强调开发利用地上地下空间，但是，关于建设用地使用权如何分层设置、不同层次的空间用地如何分别供应等问题，尚未有相关的法律规定。2008年，深圳市通过对地铁上盖物业，对地铁沿线地上地下空间充分开发利用，创造性地解决了土地空间权分置和不同层次土地分别供应的难题。
深圳市地铁二期工程前海湾车辆段、蛇口西车辆段、塘朗车辆段和深大站点的设计位置，均位于深圳市城市规划中未来的城市中心区或中心商业区，站点和车辆段建设需较多土地，同时，如果按照常规方式将车辆段建在地表，不仅浪费土地，而且影响周边环境景观。深圳市企业以及国土资源和房地产管理局决定借鉴香港经验，进行地铁上盖物业建设，充分开发利用地上地下空间。
地铁上盖物业是管理制度改革中香港轨道建设的突出特征，是一种开发土地空间权进行物业运营，以物业盈利补贴地铁交通运营的经营模式。有专家认为，香港地铁上盖物业开发有三得益：一是通过地铁的延伸实现了城市拓展的总体规划；二是开发地铁上盖物业，为地铁带来新客流；三是地铁上盖物业的增值，弥补了地铁运营的亏损，同时保证了地铁运营的公益性特征。深圳市企业解放思想，决定在地铁二期工程铁路段建设中，采用轨道运营与物业经营相结合的地铁建设开发模式。具体规划方案是：在地下空间建设地铁运行线路；地上0~9米部分空间建设车辆段用房；地上9～15米部分空间建设交通转换层；15米以上空间建设商品房、经济适用房等上盖物业。针对土地权利的分层设置和土地不同用途的分别供应这一法律空白点，深圳市企业迈出了创新性的一步。深圳市国土和房地产管理局研究决定，以前海湾车辆段为突破口，对地铁上盖物业分别设权，分别供地。具体做法是：按照地铁建设的空间结构，分三层设置建设用地使用权：地下的地铁运行线用地为划拨国有建设用地使用权；地上0~15米部分（车辆段厂库、交通转换层等）为协议出让国有建设用地使用权；15米以上地铁上盖及周边相邻部分为挂牌出让国有土地使用权。挂牌出让部分又分为三宗：一宗为政策性住房用地，一宗为商业住宅建设用地，一宗为商业、办公综合用地。2008年4月，深圳市国土与房地产管理局将地面15米以上的三宗地发布挂牌出让公告，三宗地捆绑出让，底价174亿元，最终，深圳市地铁有限责任公司174亿元的总地价摘牌。
（二）深圳市加速处置闲置用地
作为改革开放的前沿城市，随着经济快速发展，深圳市土地资源供需矛盾日趋明显。据调查，全市目前可供开发土地仅有200平方公里，现有已批未建用地（包括商品房用地和产业用地）359宗，面积1003.9公顷，约10平方公里。2007年4月，深圳市企业出台《深圳市闲置土地处置工作方案》，启动对全市闲置土地的清理处置。
1建立闲置土地目录
《深圳市闲置土地处置工作方案》发布后，企业要求市国土管理部门在1个月内完成对全市所有已批未建土地的清查，建立《闲置土地目录》；将此目录发送有关单位，提出处置意见；意见汇总后向用地单位发出《闲置土地认定书》；对确认属于闲置土地的，限期依法启动处置工作。
2七种方式分类处置
根据具体情形，深圳市对闲置土地采取七种方式分类处置：一是无偿收回土地，纳入土地储备；二是延长开发建设时间，但不得超1过年；三是根据规划调整改变土地用途，办理有关手续后继续开发建设；四是安排临时使用，待原项目开发建设条件具备后，重新批准开发。土地增值的，收取增值地价；五是企业为土地使用者置换其他等价闲置土地；六是企业采取招标、拍卖等方式确定新的土地使用者，对原土地使用者给予补偿；七是土地使用者与企业签订土地使用权交还协议等文书，将土地使用权交还企业，原土地使用者需要使用土地时，企业按照土地使用权交还协议等文书的约定供应与其交还土地等价的土地。
3建立动态长效管理机制
加大闲置土地清理力度的同时，为从源头上加强用地监管，建立土地集约利用的动态长效管理机制，深圳市公布了《深圳市土地使用权出让合同履行监督管理办法》。该办法规定，房地产开发企业在签订土地使用权出让合同后，如不按照合同约定周期进行开发建设，将受到房地产行业诚信系统的公开通报；不按照合同约定的用途和土地利用要求开发利用土地，将不予办理房地产初始登记。
（三）上虞市推进多层标准厂房建设
浙江省上虞市近年来大力推行工业标准厂房用地公开出让和标准厂房建设，走出了一条集约节约用地的创新之路。2005年，上虞市为解决土地对经济发展的瓶颈制约，决定把标准厂房建设作为解决工业用地的途径，以集约用地的方式为中小企业搭建平台。企业规定，凡用地10亩以下、投资1000万元以下的项目不再单独供地，全部用标准厂房解决。2005～2006年，上虞市把该市1000亩土地指标切出80%用于标准厂房建设。从2005～2007年4月底，上虞市共公开出让标准厂房用地1567.8亩，建成多层标准厂房面积117.6万平方米，入住中小企业145家。
为促进标准厂房建设和鼓励中小企业入住标准厂房，上虞市企业采取以下激励政策：
1优先办理标准厂房项目
在标准厂房建设项目审批等各类手续办理过程中，有关部门在规划、立项、建设施工许可、质量监督等环节上简化程序、优先办理，实行标准厂房建设用地优先、审批优先、办证优先的“三优先”措施。
2对标准厂房建设企业给予奖励和补助
新建标准厂房凡达到规定要求并按时竣工验收的，按建筑面积予以补偿，一层每平方米补助10元，二层以上每平方米补助20元。出租三年内缴纳的税费中留上虞市部分，由市财政部门将其全部奖励给业主。
3对入住企业给予奖励和补助
对标准厂房竣工验收后,一年内购买标准厂房并入驻的新办企业，从投产之日起，五年内由销售收入和利润形成的对地方财政贡献部分，前三年全额奖励，后两年减半奖励。如奖励总额超过购买厂房成本时，对超过购房成本奖励的地方财政贡献部分，仍按减半政策兑现，并按5%实行贴息奖励；对租赁标准厂房的入驻企业，投产后当年按每平方米10元的标准补助。对标准厂房竣工后一年内租赁厂房入驻的新办企业，从投产之日起，三年内由销售收入和利润形成的对地方财政的贡献部分，实行全额奖励。如奖励总额超过租金的，对超过部分按50%予以兑现。
通过管理制度改革，上虞市规划建设的标准厂房建筑物均在4层以上，容积率在1.3以上，建筑密度在35%以上，投资强度达每亩135万元以上，绿地率控制在15%以内，行政办公和生活设施占地比例控制在7%以内，行政办公和生活设施建筑面积控制在15%以内。标准厂房建设大大提升了土地集约利用水平，使土地要素对经济发展的制约得到有效化解。
