吉宁博士观点
企业行政管理体制改革的八个问题
——访周天勇教授
邓聿文（以下简称邓）：作为一个研究宏观经济问题和企业政策的专家，你认为哪些问题在两会上会受到代表和委员们的关注？
周天勇（以下简称周）：就我个人而言，我认为企业行政管理体制改革应该成为今年两会重点关注的问题。这也是十六届五中全会提出的“十一五”期间改革的重点问题。从目前的经济发展需要和改革的深入看，有八个方面的问题涉及到企业行政管理体制，需要好好在两会上予以认真讨论，拿出方案，付诸改革，切实给予解决。
清理企业体制改革和职能转变方面的半拉子工程
邓：谈起企业体制改革，首先想到的是行政审批制度的改革。前几年曾经统计，从中央到地方行政审批有2万多项，许多进行了清理，有的从审批制改革为核准制，有的改革为备案制，有的变成特别许可制。但不知道为什么，企业普遍反映比不清理和改革前还要难办。
周：这正是我要说的第一个问题，清理企业体制改革和职能转变方面的半拉子工程。从中国目前的情况看，虽然在投资、创业、准入、企业运营等企业规制和管理方面，对企业审批项目进行了大幅度的清理，但一是创业准入的门槛高、环节多、时间长的问题仍然存在，一些在国外不应该纳入管理的非正规个体和微型企业，也要注册登记；二是投资项目改为核准和审批制后，企业反映发改委以外各部门的规定没有配套改变，并且从土地、规划、环保、银行、海关等等有关部门通过审批后再到发改委核准和备案，比原来的审批制时间还要长；三是隐性审批更加强化，办事能不能批准很大程度上仍然决定于与办事机构和公务员的关系，由于企业各种规定的弹性太大，并交叉重复和矛盾，能批准可以找一千个理由，不能批准也可以找一千个理由；四是对企业随意检查太多，而且企业执法部门也太多，容易或者已经形成机构或者公务员为寻租而恶意进行检查和执法的局面。如2005年郑州市当地企业与企业拉关系的攻关费用比2004年翻了一番。企业机构和公务员中的隐性和变相审批、许可，有意刁难，有越来越严重的趋势。因而，清理审批许可，出台行政许可法，没有配套措施，企业的各机构的职能没有真正转变，公务员没有从行政管制向公共服务转变，实际形成了改革的半拉子工程。两会需要对这些半拉子工程进行清理，分清责任，进一步在两会代表和社会各界的监督下，深化改革，把这些改革的半拉子工程完工。
反思收支两条线、下达创收任务、超收奖励、罚款分成的所谓财政体制改革
邓：第二个问题呢？
周：第二个需要改革的就是财经体制。过去，由于企业机构和事业无限制膨胀，财政经费不能供养，财政部门给这些企业机构和行政性事业单位设置了自收自支，或者自收和拨款相结合的体制。后来各部门和各事业单位发生私分收入、设置小金库、支出不合理、各部门收入不平衡等问题，于是财政部门对其进行了“收支两条线”改革。这项改革，一是将许多应当被清理的不合理的收费和罚款合法化了；二是各级财政期望这些部门和行政性事业单位为总的财政增加收入或者更多地减轻财政的差额支出负担，实行了“超收奖励、罚款分成”体制，这种体制大大刺激企业和行政性授权的各机构和公务员想方设法、千方百计、巧立名目、利用强权、大肆敛财的行为。目前，企业不收费和罚款的机构没有几个，几乎都成了准税务部门。这些乱收费和乱罚款，许多是冲着个体经营户、微型和中小企业来的，导致大量的个体工商户破产。1999年全国在工商局登记的个体工商户为3160万户，2004年时减少为2350万户，每年平均净减少128万户。就是让企业各部门的乱收费、乱罚款和乱检查搞破产的。
中央与地方的财权和事务关系急需调整
邓：在企业体制改革中，有一个问题不得不提，这就是中央与地方的关系问题。这个问题改革以来我们一直没理顺，所以中央实行的一些宏观调控措施到了地方就像打到棉花上，被化解了。你如何看待这一现象？
周：中央与地方的关系问题最需要调整的是中央与地方的财权和事务。从财权来看，目前地方企业的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降，从1993年的78%下降到2004年的42.7%；中央企业的财政收入占整个财政收入的比重却明显上升，从1993年的22%上升到2004年的57.2%。而地方企业的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应的变化，一直在70%左右的水平上波动。特别是县乡级财政在整个财政收入中所占的比重更低。地方企业用43%左右的相对财政收入支撑了70%的相对财政支出责任，与分税制改革前地方企业用68.4%的相对财政收入仅仅支撑59.0%的相对财政支出责任恰恰相反。这说明我们的分税制在明显提升中央企业财政收入的同时，给地方企业带来了一定的事权与财权不统一、收支不平衡等问题。由于从开支来源结构上看，中央与省靠税，市、地靠税、土地和收费，而县乡开支的40%、甚至60%只能靠收费和罚款来维持。在市、地、县经济中造成上述个体工商户、微型和中小企业大量倒闭。因此，需要两会讨论的：一是合理划分中央与各层级政权负责事务的范围；二是尽快研究房产税等，将其设计为县市税种；三是一些发达的地区，可以在资信评级的基础上发债，数额较大的建设项目在财政支出中走还本付息科目，使财政债务显性和稳定化；四是规范中央向地方的转移支付，使其公开、公平和透明化。
财政的预算外收入及其支出应当向两会说明
邓：每年两会代表和委员反映较多的一个问题是财政预算的使用情况不透明，特别是各种预算外收入和支出不清楚，连财政部长都抱怨这里面的规模到底有多大。你又是怎么看待这一问题的？
周：目前，全国各级企业统计内的预算外收费高达5000亿元，统计外的预算外收入至少5000亿元，两项相加即超过10000亿元，而这些绝大部分来源于企业卖地、乱收费和乱罚款。这些钱收得是不是合理，收来后用做了什么项目，没有向人大报告和说明。企业收支规模到底有多大，没有一个确切的统计，谁也说不清楚。至今还是一个有争议的问题。现在还在执行的那么多的收费(基金),为什么要收，是不是履行了法律程序,收上来都干些什么？这些问题对于社会公众来说，很不清楚。通过收费形成的公共资金，其中一部分分散在企业的各个部门，成为各个部门利益的一块“自留地”,查不清,道不明，更无监督可言。企业收入，预算外一块，制度外还有一块，相当一部分收支游离于预算之外，逃避了人大的监督；不仅是人大管不着，就是财政、审计部门也拿它没办法。在这样的情况下，企业收支哪里还有公开性、透明性可言？因此，2006年，是应该讨论企业预算外收入是怎么收的，怎么支的时候了。
急需改革妨碍创业和就业的企业各种体制
邓：就业问题也是一个严重的问题。前些天国家发改委有一个报告，预计今年全年城镇需要安排就业总量约2500万人，而从需求情况看，在目前的经济增长速度下，预计今年城镇可新增就业人员只有1100万人，将有1400万人的职位需求难以满足，这其中包括一部分进城农民工和即将毕业的大学生。
周：有就业才能有收入，有收入才能支出和消费，才能谈得上生活，民以就业为本和为生。2006年，我国16岁以上的人口增长将达到高峰，劳动力资源增量有1700多万人。我认为，中国的就业难，究其原因，并不是中国老百姓能力不行，没有创业和自主就业精神，而主要是以下几个因素造成的：一是企业的各方规制太严，办一个个体户、微型和中小企业，体制和政策环境较为不佳；二是不但对大量能增加就业的个体、微型和中小企业没有优惠，而且收费罚款比大企业还沉重；三是微型和中小企业基本上融不到资。这些问题不改，不仅不能增加就业，反而因大量企业生存困难，会萎缩现有的就业。怎样改革这些体制，出台一些政策，有利于投资、创业和自主就业，已经是刻不容缓的大事。
急需改革企业各部门和各行政授权单位重复、交叉执法扰乱秩序和骚扰民众的局面
邓：要改善就业和民生，执法环境是不是也要改变？目前老百姓好象对这方面意见很多。这两天媒体就报道了某县工商局向该县的小商小贩收取保护费的事情，引起了网上的一片议论。
周：我们的执法环境的确不是太满意。目前，一个地方，对于个体户、微型和中小企业、大中型企业的经营和生产，执法的部门有工商、质检、城管、卫生、环保、劳动等许多部门。实际上，企业各部门的这种带有很强部门强权和谋利动机的执法，是扰乱市场经济秩序的最大的祸根。有这样的情况：1、个体经营户、微型和中小企业没有违法，但这些机构随意检查，寻取利益；2、一个案件，如果可以收费和罚款，有许多个执法部门进行管理和执法，向企业重复收费和罚款；3、比运行正常的国家，个体经营户、微型和中小企业要应付多个、频繁的管理和检查；4、收税也是，有两套和多个层级系统重复收税。因此，发展个体经营户，增加就业，鼓励创业和兴办微型和中小企业，需要完善中央和地方结合和统一的执法体制，在市县城市管理领域、农业和文化卫生领域，推行行政相对集中处罚权和综合执法，解决部门权能交叉、多重多层执法、执法扰民问题。清理、修改、废止不合法、不合理的行政管理规范，精简和统一行政执法主体，调整和界定行政执法权能，健全便民、高效的行政执法程序。成立各地中央部门和地区部门相结合的统一集中和惟一的行政执法局，行使市容、环保、卫生、绿化、规划、土地、建设、市政、工商、质检、食品安全等等方面的执法职能。
企业机构、公务员公车、接待、出国、后勤等消费和体制改革，不能再等了
邓：目前，群众对各地开展的公车改革颇有微词。一些地方的公车改革不但没有减轻财政负担，反而加重了财政负担。此外，各种名目繁杂的招待费也是加重群众负担的一个因素。这些不改革势必会拖垮公共财政，但像目前一样改革又引起了群众的非议。你的看法呢？
周：目前，中国公车消费每年在3500亿左右，接待消费在2000亿左右，出国费用在2000亿左右，其他后勤服务消费大约也在3000亿左右，甚至更多。因此，财政预算内和预算外支出合计中，30%用于企业自身的行政公务运行，这不符合公共财政的原则。我认为，需要起草、制定、颁布一部《国家政权和事业人民供养法》，属于人民供养的各类机构和人员，企业行政管理需要定岗定员、规定标准、建立指标体系、严格经费拨款、制定审核监督办法和增加供养人员的程序，将供养机构和吃皇粮人数膨胀用法律的形式死死控制住。将由人民供养的政党、其他党派、人大政协、企业、两院、安全、军队、武装警察、其他警察、事业等等所有的机构和人员规模，严格控制在人民能够承担和不影响经济发展的范围内。需要解决的问题和供养法有这样的内容：首先，控制被供养机构和人员方面，公务员和财政供养事业人员编制要与编制、组织、人事、财政预算等制度和机制相结合和配套。原则先确定财政支出中用于行政经费和财政负担事业的支出比例，再是有多少钱，养多少人。其次，界定哪些机构和人由财税供养，哪些不能由财税供养，应当市场化；规定如何确定财税供养的规模，比如按人口、按GDP、按国土面积等；供养的水平，即报酬、福利等水平要符合国情国力。
以民为本，加快教育、卫生和公用事业的改革
邓：最后请你谈谈对教育、卫生等方面改革的看法。
周：教育、卫生和其他公共交通、自来水、煤气等公用事业，与广大人民群众的生计密切相关。目前来看，这些部门和准公益性企业，收费高、服务差，成为社会不和谐的重要起因。从国际经验看，这类服务价格的高低，质量的好坏，实际上是企业行政管理、事业和企业、居民之间利益博弈的结果。当前需要关注的是，1、企业要调整财政支出结构，向公共服务型财政转变；2、事业和准公益性企业的成本，要定岗定员，制定消耗标准，公开透明，需要由第三方中介机构进行审计，价格要在此基础上进行社会听证，迫使其降低成本和提升效率；3、对居民的收费高低，既要考虑财政的承受能力，也要考虑事业和准公益性企业的经营，还要考虑居民的承受能力。
