吉宁博士观点
烟草专卖管理的行政准入职能，确认市场主体资格定界；行政监管职能，规范卷烟市场经营行为定界；行政执法职能，查处烟草专卖违法违规行为定界；行政内管职能，加强烟草内部管理行为定界，是烟草行业行政管理职能的新课题，如何依法律法规，结合当地烟草专卖具体实践实际，开展对烟草经营主体，卷烟零售户专卖群体行政管理，是烟草行业值得研究探索的问题，也是烟草外部行政管理与内部行政管理职能的定界范畴。
在新的改革时期，尤其是面对入世之后的各种挑战，如何实现烟草专卖行政管理的社会化？如何使烟草专卖由单纯的行政垄断向经济垄断转变烟草专卖管理职能，是完成烟草专卖行政管理任务所必须具有的职责和功能，是各级烟草专卖局依法活动的依据。在依法行政、建设法治国家呼声递增的今天，应该对各级烟草专卖局的职能问题，有一个统一、深入、明确的界定。我作为烟草一员，经过多年的工作实践探索，认为烟草专卖行政管理职能，主要可概括为行政准入职能、行政监管职能、行政执法职能、行政内管职能等四大部份。
行政管理职能之准入职能——确认市场主体资格
行政准入职能，这里是指烟草专卖管理机关根据《中华人民共和国烟草专卖法》第三条、第十二条、第十五条、第十六条和国务院《烟草专卖法实施条例》第六条、第十一条、第十六条等法律法规，依法对进入生产、批发和零售环节的各类经营主体资格进行审查，确认或否认他们的地位和经营资格。对市场主体资格的确认或否认，可以说是烟草专卖管理机关在管理烟草专卖大市场过程中的事前监督。
烟草专卖管理机关认真履行行政管理职能的准入职能，是建立和维护社会主义市场经济里烟草秩序的前提条件。烟草专卖管理机关对市场监督管理的直接目标，首先是进入市场的生产者和经营者。各类市场主体不管多么自主化、多元化，在进入市场进行生产和经营时，都要在场地、资金、技术、经营范围、人员等方面具有一定的条件。目前，商品的生产者和经营者是影响市场秩序的主要因素，市场秩序的好坏，很大程度上取决于商品的生产者和经营者，而不取决于消费者和其它机关、团体。它是一个前提条件，而烟草行业是一个特殊专卖的垄断行业，在生产和批发环节中，国家以法律的形式进行了明确，由于企业和行业高层一开始对生产和批发环节就把关较好，这两个环节一直以来都处于良好运转的状态。
对市场准入工作，各级烟草专卖机关的大量工作是行政管理职能的零售环节准入把关，因此，我们各级烟草专卖行政机关，特别是县级烟草专卖局必须严格把住市场准入关，按照《中华人民共和国行政许可法》的规定，按照市场经济的规律和烟草有关法律法规，认真履行其行政准入职能，真正培育、教育出“归我管理、由我调控、自主经营、自我约束”的市场经营主体——卷烟专卖零售经营户。
行政管理职能之监管职能——规范卷烟市场经营行为
行政管理职能之监管职能，是指烟草专卖管理部门依据烟草专卖等国家有关法律法规，着眼于维护消费者权益，维护国家财政税收，维护烟草专卖市场秩序，维护国家市场经济秩序，维护行业利益，全方位、深层次地监督和管理烟草专卖市场主体的经营活动，以及进入零售市场实施零售交易的行为。各级烟草专卖主管部门应经常性地汇同工商、质检、物价、公安等部门加大市场管理的力度，使烟草批发和零售市场主体的经营行为符合市场经济规则的要求，从而使全行业的生产、经营和管理都在社会主义市场经济总体框架内良性运转。对烟草行业的生产、经营、管理等行为的规范，可以说是烟草专卖管理机关对整个烟草专卖管理的事中监督。
在市场经济条件下，由于商品的生产者和经营者都想追求自身的最大经济利益，因而也会同国家利益和行业整体利益以及其它商品生产者和经营者之间发生一些利益冲突，厂与厂之间，品牌与品牌之间，地区与地区之间，单位与单位之间，有时也会各自站在自己的立场，做出一些伤及他人的事例，再加之由于市场本身的自发性、盲目性和滞后性缺陷，受卷烟的生产者、经营者和单位或个人决策水平等因素影响，另外还有每年的“三个一百万箱”也就是走私进口、假冒伪劣、超计划生产卷烟的冲击，因此，良好的烟草专卖市场秩序不可能自发形成，必须依靠一定的外在力量。
烟草专卖局作为代表企业对烟草市场实施监督行政管理的外在力量，既要协助企业有关部门对烟草的生产过程进行管理，更要对烟草制品的调运、销售、包括零售环节的销售，都要进行监督和管理。这种监管，首先要针对不同的市场主体、客体和各种不同的市场经济行为，制定并完善各种烟草专卖法律法规，从不同的方面进行规范，使烟草的生产者和经营者在参与市场经济活动时有法可依，有章可循，这方面中国可以说是走在全世界的前列，国家于1991年6月立法制定了《中华人民共和国烟草专卖法》，国务院也于1997年7月颁布了《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》，随后各省市自治区包括部份少数民族自治州都制定了有关实施办法和管理规定。其次，是依据法律法规和各种规章制度，运用多种形式和手段，对各种烟草专卖市场主体、客体和生产、运输、销售等进行监管，保证了各种烟草专卖法规得以顺利实施。
行政管理职能之执法职能—查处烟草专卖违法违规行为
行政管理职能之行政执法职能，这里是指烟草专卖管理机关代表国家，依据法律法规，对市场主体在生产、运输、经营（销售）的过程中的违法违规行为进行查处。它可以看成是各级烟草专卖局管理烟草专卖大市场过程中的事后监督。
必须明确，烟草专卖管理机关履行自身各项行政管理职能的核心是依法行政，是以行政执法为主要手段来维护烟草经济市场秩序的，能否做到既热情服务，又严格执法，更依法行政，直接关系到各级烟草专卖主管部门的威信和地位，关系到生产者、经营者和消费者合法权益的保护，关系到国家财政税收的得失，关系到党和企业在人民群众中的形象，关系到国家的改革、开放和社会主义市场经济秩序的真正建立，当然同样也关系到烟草行业的跨越式发展和与时俱进。
行政管理职能之内管职能——加强烟草内部管理执法行为
行政内管职能，这里指是烟草专卖机关要依法加强内部管理执法行为，做好烟草专卖这个政企合一的实体工作，要健全内部行政管理职能制度。
我认为“企业的发展离不开制度建设。内部监管制度的完善，是加强内部管理监督工作的关键所在。”依法加强内部管理执法行为，比如黎平县烟草局（营销部）自去年9月份以来，在全面梳理原有内部管理监督制度的基础上，结合本县实际，相继制定了教育培训、联席会议、明示承诺、档案管理、定期检查、定期报告、同级监管等内部监管制度，突出了对卷烟经营活动的全程监管，形成了比较健全的制度体系。同时，对内部监管工作流程进行了优化：一是对内管流程进行调整，实行科学化管理，使各项工作便于操作；二是内部监管注重痕迹化管理，在自查、核查过程中，坚持做到对相关问题进行情况说明，并附相关报表、数据、凭证等。
`加强行政管理职能的内管执法，要找准日常监管突破口。日常监管从何入手？在具体的工作实践中，他们发现，违规经营集中表现在异常订单、异常品牌、异常客户上，所以他们把这三方面作为日常监管的突破口，及时发现并整治企业内部的不规范行为。”行政内管人员每周都要对上个订货周期的订单采集情况进行分析，如果出现单次订货总量或单品牌单次订货数量超过前三个订货周期平均数150%的，或者零售客户所订卷烟的结构、数量和他所处的地理位置、经营规模、经营业态等明显不相符的，将其确定为可疑订单，然后再进行调查核实。同时，内管人员重点关注存在地区差价的卷烟品牌。每月会对辖区内各品牌卷烟销量同上个月销量进行对比分析，对单品牌卷烟销售数量超过（低于）上个月该品牌销售量50%的进行分析，找出该品牌销量波动大的时间段，排查出可疑订单，然后通过走访零售客户、查看送货票单等方式进行调查核实。
通过每月核对烟草专卖零售许可证信息系统、卷烟营销系统中的客户信息，黎平烟草局（营销部）把出现以下情况的客户视为异常客户：
一是频繁修改零售客户类别、访销电话等信息的；
二是不同零售客户订货电话相同或银行结算账号相同的；三是营销系统实际供货零售客户与烟草专卖零售许可证信息系统内的零售客户不相符，可能存在虚拟客户的。对这部分异常客户，内管人员实施重点分析并调查核实，检查企业内部是否存在不规范行为。
建立日常行政管理职能的监管模式。在具体实践中，黎平县烟草局（营销部）不断探索，建立了专卖内管办实时监管、专卖管理办实地核查、实施责任追究相结合的日常监管模式。他们将这种行政管理概括为“三题”，即：发现问题，核查问题，解决问题。
实时进行行政管理职能的行政监管。内管员通过网上监测、走访零售客户、电话询问等方式，从卷烟销量、订单采集、客户信息等几方面进行分析，检查是否有违规行为。同时，他们还在日常走访中认真核对零售客户的卷烟配送准运证，检查卷烟落地、落户销售情况，并对出现的异常订单及时记录，严格核实销售流向，一旦发现问题及时上报。
实地进行行政管理职能的行政核查。内管员对专卖办提供的违规线索进行实地行政管理职能的核查，并将发现的异常情况及时反馈给专卖局，实现了专卖内部监管与市场监管的有机结合。
行政管理职能实施责任追究。黎平烟草专卖局（营销部）每月召开一次由综合办公室、专卖办、营销部、稽查大队等部门有关人员参加的内管联席会议，由专卖部门通报日常监管和定期检查中发现的问题，营销部门针对发现的问题查找薄弱环节、完善制度流程，监察部门追究违规人员的责任。
对行政管理职能实时行政监管、实地行政核查和实施责任追究相结合的日常监管模式，行政管理职能真正起到了发现问题、核查问题、解决问题的作用，有力地促进了内部行政监管工作的规范有序运行。
