吉宁博士观点
改革开发以来，市场经济在城市经济中迅速发育加强，使原先行政体制下资源配置方式的不足渐渐阶显现出来，而在工商业相对集中的城市经济中矛盾表现得尤为突出。上海的城市型经济特征，使得企业能够以较低的成本，较为顺利的将原先属于“局”行政管理的国有资产进行重新改组，成立资产授权经营公司进行国有资产的管理。通过成立国有资产授权经营公司，明确出资人权能，以混合经济形式，调度社会经济共同出资，组建现代公司制企业，矫正规范国有资本参与市场的行为。根据十六届三中全会《决定》所提出的关于大力发展混合所有制经济，以股份制作为公有制主要实现的形式的精神，试就公有制与市场经济有机融合的国有资产配置运营的新机制和新途径方面作些研究。
国资经营管理目标性质的新见解
1、国有资产经营管理目标在社会经济运行体系中的地位
正如一切经济活动一样，国有资产经营管理目标体系的构建遵循同样的规律——以最小的成本产出最大的收益。在国有资产经营管理目标中，这—规律主要体现为尽量减低管理运行的成本，努力提升国有资产所能发挥的作用。国有资产的管理是一个系统的工作，它涉及到各个方面。如图所示，国有资产位于整个系统的核心位置，它的实现依赖于位于下方的一系列传导机制的畅通，它的管理总体思路依赖于对国有资产的价值化管理和资本化流动的理解。
在这个体系中，我们可以清楚地看到国有资产通过对企业的投资，从而进入国民经济各个行业和部门。国有资产并不直接地投资于国民经济，它是一种概念，但却实在地代表了那部分资产，民营企业家、国有控股公司、国有参股公司是它实际经济中的载体。在上述传导机制中，有两个关键的传导，一是从国有资产到企业投资，一是从投资企业到参与国民经济各部门，这两个环节有不同的应该注意的地方。
从国有资产到企业投资环节是第一次跳跃，是具体参与国民经济的第一步，涉及授权、委托中的一些问题，如何才能使国有资产真正成为符合市场和社会要求的法人资产，如何保证法人资产行为的合理性等。从投资企业到进入国民经济各行业部门是另一次跳跃，要求企业能够遵循市场的规则，摒弃行政手段的干预，健全现有法律体系，让企业自己在市场中锻炼自己、调整自己。决定第—个环节效率的主要因素是代理成本和低效率成本，决定第二环节效率的主要因素是规模成本以及对国有资产的功能定位。
2、国有资产的运行经营管理目标的二元性
从世界各国国有经济发展的历史以及我国国有经济的总体看，国有资产经营管理目标都具有二元性，即商业目标和非商业目标(或社会目标)。
国有资产经营管理目标的二元性是由其资产所有者利益即国家利益的多元性决定的。国家利益体现为统治阶级在各方面的需求，如经济利益上的需求、国家安全的要求、社会秩序稳定的需求、生态环境保护上的需求、政治上的需求等等。同时，国有资产经营管理目标的二元性也是由国有资产本身功能的二重属性所决定的。一方面，国有资产是一种企业性资产，它要适应企业性质的需要，在企业生产经营活动过程中不断实现自身价值的增值，执行着资产增值的功能。另—方面，国有资产是一种以国家为代表的社会性资产，它要适应国家维护统治阶级利益的需
要，借助于企业的生产经营活动达到国家对社会经济活动实行有微调节的目的，执行着—种社会功能。从世界各国国有经济的发展历史及现状看，企业赋予国有资产经营管理目标的非商业性目标可归纳为以下面中类型：一是经济稳定目标。如把民营企业家作为实施反通货膨胀政策或阻止经济“滑坡”政策的工具，或是出于某种特殊考虑，利用民营企业家扩大就业等。二是经济增长目标。如通过扩大民营企业家投资来刺激国内投资，通过发展民营企业家加速实现工业化，推动国民生产总值、出口额等经济指标的增长。三是国民收入再分配目标。如通过信贷扶植和促进小型
企业发展，促进地区间或产业间的平衡发展等。四是经济开发目标。如利用民营企业家开发落后地区，开发国内短缺经济资源等。五是企业社会目标。
值得注意的是，在强调国有资产经营管理目标二元性的同时，还应该认识到国有资产在实行其社会目标职能方面的局限性。也就是说，要把国有经济在实现企业政策目标方面的作用与企业其他管理手段的作用严格区分开来。当国家以“企业家”的身份进入社会生产领域时，就必须服从社会经济运行的基本规则，在这些规则允许范围内发挥国有经济的职能作用。
3、影响国有资产经营管理目标制度安排的几点因素
根据产权经济学派和新制度经济学派的代表人物科斯(R．Coase)和诺斯(D．NOrth)的观点，任何制度都内含着特定的成本与收益。在—个交易费用为正的社会组织里，不同的制度安排会带来不同的资源配置效率，制度变迁意味着一种效率更高的制度安排对另一种制度安排和制度结构的替代，新制度对旧制度的替代过程只有在预期收益大于预期成本时才能实现。从我国国有资产经营管理目标中现存的问题可以看出，国有资产经营管理目标体系改革的基本目标就是，在解决存在问题的基础上，要缔造—个收益相对于成本有更大增加的新制度。
国有资产经营管理目标体制中内含的成本大致可以分为三部分，即代理成本、低效率成本、规模成本。
代理成本是指管理和实施“委托——代理’，关系合约所耗费的全部费用。代理关系的存在必然导致代理成本。低效率成本是指由非狭义的市场资源配置因素引起的低效率进而造成的成本，如组织低效率、激励低效率造成的相对损失。在国有资产经营管理目标体制中，如果层次、结构、权责、权力划分不当，就会引起组织系统的信息沟通不畅，决策迟缓，相互扯皮等，这些必然使整体组织系统的效率下降，相对成本提升，同时，如工资、奖金、职位升迁等方面的激励力度不够或方法不当，会挫伤一部分人的积极性，使这部分人的潜能发挥受到抑制，组织的经营效率下降。规模成本是指当组织规模超过一定边界时引发的额外增加的交易成本。规模成本的存在是客观的，在过去计划经济时代的国有资产经营管理目标体制下，整个社会变成了—座工厂，单位企业成为社会大工厂中的一个车间或班组，其结果是形成更大的管理成本。党的十一届三中全会以后的国有资产经营管理目标体制改革，实质上是把过去不该由企业交易的部分还给了市场，从而降低了交易成本。但规模成本并没有因此而消失，在许多地方，行政主管部门的人为干扰实际上仍在促使规模成本的生成。由此，努力降低规模成本，是国有资产经营管理目标体制改革的导向目标之—。
初始的路径依赖和面对复杂经营目标的选择导致我国国有资产的分布和职能存在很多缺憾。首先，我国国有资本布局过于分散。这种过于分散的布局，严重损害了国有经济的竞争力和整体效益。其次，国有经济结构不合理，需要由国家重点投资发展的一些重要行业和关键领域由于资金不足而相对滞后，公共公益性领域发展不足，仍然有相当一部分国有经济仍然存在于不适合国有经济存在的竞争性行业中。
国有资产运营与市场经济的经营管理目标融合
在现实生活中，国有资产的经营，实际上是企业授权和委托的资产经营主体对其可以支配的各种国有资产，进行特定目标导向的运筹、配置和动态调整的—整套管理和运作的机制。国有资产经营是国有资产经营主体对国有资产有目的的动态调整，是企业进行宏观调控的一种形式，执行着企业宏观政策的意图。同时，作为企业宏观调控的直接形式，国有资产经营还需非常注重在价值形态和使用价值形态相结合的意义上的资本经营活动。
1、国有资产经营管理目标作为调控国民经济运行的特殊作用
国有资产经营是市场经济中一种相对特殊的制度安排，其主要功能在于发挥一种特定的政策和战略优势。因此，国有资产实质上是一种政策性和宏观性相结合的战略经营，有其相对较为合适的经营领域。市场经济的有序发展要求国家企业的适度干预，社会主义制度的特殊性质也要求国家对于国民经济发展的有效控制，主要体现在国有经济的控制力上。我国社会主义市场经济体制的基本特征之一就是国有经济控制国民经济命脉。但是，无论从理论上讲，还是从现实操作上讲，国有经济的控制作用不一定要采取绝对意义上的垄断形式，反倒是相对意义上的博弈形式更加可行。国有经济的控制作用更多的表现为相对的博弈控制或相对控制，而不是绝对的垄断控制或绝对控制。
在那些民营经济不愿进入，有较强的经济外部性并与公众福利密切相关的公用事业、微利产业中，以及需要大量投资、周期较长、收益不确定的重大科技开发项目中，国有资产的进入，无疑具有不可替代的弥补和服务作用，在国民经济中起到战略支撑作用。
国有资产的特殊性质还决定了它必然成为国家宏观经济调控的重要手段。因此，国有经济在国民经济各行业中的进入或退出，意味着国家政策导向的调整，是国有资产对整个国民经济发展的—个导向作用，是国有资产经营的资本原则之一。
2、国有资产的控制经营管理目标模式
在我国的社会主义市场经济中，国有资产的经营是国家控制国有经济进而控制整个国民经济的重要手段。因此，增强国有资本的竞争能力和相对控制能力，是国有资产经营的一项重要内容和目标。
对于国民经济控制经营的极端形式就是国有经济的全面垄断，传统计划经济的实践已经证明，要求国有经济在国民经济各行各业都占有绝对优势，肯定不行，而且会造成国有资产战线太长，国有经济经营成本过高，耗费过多的国家财力，结果却是排斥和抑制其他经济成分发展，降低了国民经济发展速度。其实，只要国家通过对国有资产的运作经营达到控制的目的，绝对意义的优势是不需要的。其实就增强控制力而言，往往抓住要害要比全面开发有效而实用。因此，假使国有经济控制了若干关键部门或核心产业，从而也就控制了国民经济命脉。说到底，控制还是—个相对的概念，更需注重的是—种相对的优势。
综上所述，国有资产对于国民经济的控制经营并不需要从宏观到微观、从国民经济整体到行业再到企业的逐层次的全面垄断口占据普遍优势，反倒是从微观到宏观、从企业到行业再到国民经济整体的逐层次的选择经营和重点控制更为合理、可行而有效。也就是说，只要国有资产经营能够控制重要产业和关键领域中的重点企业，就能够有效控制这些产业和领域：只要国有资本经营能够控制国民经济中的重要产业和关键领域，就能够有效控制整个国民经济的发展方向。
3、国有资产经营管理目标中的绝对控制和相对控制
控股经营实际上是一种比例控制方法，而且通常表现为优势比例控制。所谓国有对企业的绝对控股经营是指无论相关企业属于双方合股经营还是多方合股经营，国有资本都占有绝大多数的股份，从而稳固掌握着相关企业的控制权。实践中，由于相关企业股权结构的特定性质，某一投资方可以不掌握50％以上的绝大多数股权，只要持有比其他任何一个投资方都更大的股份比例，在通常情况下，这一投资方仍然可以有效地控制这—特定的相关企业。
在股份制企业中，即使国有股不是控股者，只要企业投资方众多，主要投资各方投资比例相近，而国有股又占有相对多的股份，同样可以对企业的相对控制施加较大的压力。与普通的少数股相比较而言，国有少数股更容易达成有限度的相对控制效果。一方面，国有资产的投入或退出可以改变企业现有的投资结构，从而影响企业相对控制者的行为；另一方面，国有资本的投入或退出还可以对其他方面的投资者产生一种导向或示范的影响，从而在更广泛和更深刻的意义上影响企业与行业的发展方向。不难看出，国有资产的参股或退股往往带有一定的示范效应或政策导向作用，对于其他投资主体的行为以及相关企业的经营活动将产生一定的影响。从广义上讲，国有资产天然具有的特殊的导向作用，成为国有资产对相关企业经营施加特定影响的特殊形式，并因为这种特殊的导向经营，成为国有资产经营中相对于相关企业的相对控制经营的一种特殊形式。
4、国资配置领域的调整与企业经营管理目标投资主体的多元化
结合上面的讨论，我们可以比较清晰地理出一条国有资产经营管理目标变革的思路和大致方向。根据分工原理和“有所为有所不为”的总体发展方针，进行投资主体的多元化改造是实现国资配置领域和结构调整，落实现代公司投资主体多元化的具体途径。
首先，在宏观上要实施战略收缩，加强重点。对于关系国家经济命脉的关键领域，国家要保持应有的控制。其一，在涉及国家安全的领域，国有经济要占垄断地位。主要包括国防军事工业、造币工业、航天航空工业、金融业、新闻广播影视业等。这些部门的产品和服务，是国民经济和社会发展的必备条件，担负着为国家政治、经济、军事等服务的特殊职能。其二，在基础设施和基础产业领域，国有经济要保持优势地位。这些领域包括石油天然气开采业、矿业、电力、邮电通讯业、铁路运输业、航空业和海港等。这些领域具有投资大、周期长、风险高的特点。其三，在国民经济的支柱产业领域，要支持发展一些大型企业和企业集团。这些产业主要指机械、电子、汽车制造、石油化工和建筑业。支柱产业大多是资金、技术密集型产业，对技术能力要求高，规模经济效益显着，在国际市场上属于竞争激烈的产业部门。其四，在高新技术产业领域，要加大国有资本的投资力度，推动其快速发展。这些产业部门主要是指新材料、新能源、电子信息、海洋工程、生物工程产业等。高新技术产业是代表着产业结构升级方向的新兴部门，它们的发展直接带动其它产业的发展，对国民经济持续、稳定、健康发展具有明显的推动作用。
其次，在微观上，放开一般竞争性行业和领域，国有经济与非国有经济进行平等竞争。在这些行业和领域中，国有经济可以通过资本营运，追求资产的保值
增值，使国有经济的实力不断发展壮大，并且可以通过控股、参股等方式，吸收和利用广泛的社会资本，提升国有资本的竞争力和影响力，形成以公司制为主要
形式、主体多元化的公有制实现形式。资产的流动性和增值性是最重要的。如果资产不能获得现金流量，无法进行资本的循环运动，那么即使账面上的国有资产再多，这种纸面上的数字可谓一文不名。资产的经营应该更多地关注其流动性和增值性，国有资产的经营也不例外。对于—般竞争性行业的国有资本参与期间的企业，要通过联合、兼并、资产重组等形式，减少企业数量，提升质量。对效益好的企业，要加强管理，加大规模优势；对扭亏无望的亏损企业，要实施兼并、出售或破产；对有一定发展潜力的，进行改造，促使其获得新生。
根据上海的具体实践，国有资产的功能定位主要是发挥其先导、支持、渗透、示范和保障的作用，调整的目标是：实现国有资产的合理分布，通过结构调整，收缩阵线，按照国有经济的功能要求合理配置国有资产，包括在不同行业和在不同规模民营企业家中的分布等；提升国有经济的控制力，使得国有经济在关系国民经济命脉的关键行业占支配地位，更有效地引导社会资本流向，更有利于国家宏观调控目标的实现。上海市国有资产经营的目标已经发生了转变，在行业分布与出资人制度重建方面表现得尤其突出。行业分布方面，国有资产逐步从—般竞争性行业和领域中退出，鼓励民营经济发展，不断降低国有经济在这些领域的比重：积极实施出资主体多元化战略，进行民营企业家(集团公司)的多元化投资改造，通过相对控制，提升国有经济对整个国民经济的控制力，增强国有资产的流动性和增值性。
当然，国有资产经营目标的转变更要体现到国有资产的具体经营管理中。要使资产经营管理目标转变的真正实现还需辅以国有资产经营管理目标体制的改革，完善出资人制度和法人治理结构，实施多元投资，重塑激励和监督制度，从而更好地规范国有资产的经营操作，使之更贴近市场，最终融入市场，真正成为市场经济中平等的一员。这—经验对于指导新一轮的国有资产经营管理目标体制改革有着积极的指导作用。
