吉宁博士观点
行政事业性国有资产管理是国家政权建设和事业发展不可缺少的物质基础。长期以来，由于对国有资产管理的研究，偏重于企业经营性国有资产，导致行政事业性国有资产管理与研究长期未得到应有的重视，传统的行政事业性资产管理体制暴露出来的问题日益尖锐和突出。当前，随着社会主义市场经济体制的确立，企业职能的转变，要求重新审视行政事业性国有资产的社会功能和定位，在理论和实践上加强对行政事业性国有资产监管改革的研究和探索，以理顺体制机制，降低行政运行成本，提升公共服务效率。本文以资产管理与预算管理关系研究为切入点，结合行政事业国有资产管理实践，在分析现有行政事业性国有资产管理存在问题的基础上，提出建立国有资产管理与预算管理相结合的资产监管新模式的政策建议。
一、行政事业性国有资产管理与预算管理的关系
(一)资产管理与预算管理的内涵
传统的行政事业性国有资产管理(以下简称资产管理)，通常仅指实物资产的管理，主要包括实物类资产的购置、使用、维护保养和处置，其目标局限于保证资产的安全完整，防止国有资产流失的低级层面上。在市场经济条件下，作为企业提供的公共物品的实际形态或物质载体，资产管理还包括产权管理、资产购置计划编制及执行、资产运营及管理效率等内容。其管理目标是通过管理和运作，实现公共物品提供效率的最大化。企业预算管理是指国家预算编制及预算执行和监督全过程中各项制度、业务规范的总和，是为确保企业预算资金规范运行而进行一系列组织、调节、监督活动的总称，是财政管理的中心环节。企业预算管理的基本内容包括：企业预算的编制与审批、预算的执行、决算的编制与审批，以及建立健全企业预算的法规制度和预算管理的基础工作。随着公共财政体系的确立，企业预算管理的目标在于，保证预算资金合理组织，有效运用，满足企业履行其职能的需要。
(二)资产管理与预算管理的关系
从公共支出角度上看，国有资产管理与预算管理相辅相成、密不可分，都是企业理财的两个重要方面，都是公共支出有效性的保证。
首先，国有资产管理与预算管理具有管理终极目标的一致性。无论资产管理还是预算管理，都要通过对资产或资金的合理组织和有效运用，满足企业履行职能的需要，实现公共物品提供效率的最大化。
其次，国有资产管理与预算管理都是公共支出不可或缺的链条。公共支出通过预算安排进入各行政事业单位，形成行政事业资产。其中，预算管理和公共资产管理都是公共支出链条上的一环，忽略掉其中任一环，公共支出就会形成严重的缺口，导致公共财政资金从缺口中流失，降低公共支出和公共行政的效率。
再次，资产管理与预算管理之间具有内在、有机的联系。一方面，预算管理与资产管理相互促进。资产的形成、调剂、使用、处理等增减变动管理与预算编制、执行和决算过程具有统一性。在预算编制阶段，需要通过对资产存量的分析，提出资产配置审核意见，为编制预算提供准确的信息支持；在预算执行和调整阶段，预算执行部门提供资产形成信息，传递给预算管理部门，及时跟踪预算执行结果，为预算执行、调整和资产调剂提供参考依据；在预算报告分析阶段，预算管理部门通过全面总结分析资产的动态管理情况，形成资产报告与决算报告，并使之相互印证。另一方面，预算管理与资产管理相互制约。财政预算是行政事业性资产形成的主渠道。预算管理水平的高低决定着行政事业性资产配置是否合理，单位资产占有是否公平。同时，资产存量又是核定单位预算的基础，资产管理水平影响着预算资金分配的科学性和有效性。只有在全面规范、加强管理、准确掌握行政事业单位资产存量、建立科学的资产配置标准体系的基础上，才能科学核定行政事业单位资产配置、资产消耗、资产收益等预算。
二、行政事业性国有资产管理与预算管理的实践分析
(一)行政事业国有资产管理存在的问题
随着各项资产管理改革措施的推进，一些长期以来存在的问题难以得到有效解决，日益成为制约资产管理改进的主要瓶颈。
一是在资产形成上，配置无序形象难以遏制。由于行政事业单位购置资金的使用支配权在各单位，资产的配置缺乏总量供给规划和有约束力的配置标准，导致行政事业单位在资产购置上存在随意性乃至盲目性，部分单位追求“高精尖”、“功能全”，不计成本不计效益，造成提前更新、重复购置和不适当购置现象普遍存在。同时，由于不同部门经费供给水平的差异和购建资金来源渠道不一，导致单位之间占用国有资产管理的数量和质量参差不齐。
二是在资产使用上，效率低下问题依然突出。在传统预算管理模式下，行政事业单位资金来源实行供给制，资产(金)使用的无偿性和监督、考评机制的缺乏，导致不少单位重钱轻物、重购轻管，资产购置后，没有建立有效的监管办法。有的保养、检修、维护不当，有的超常规、破坏性地使用，造成设备快速老化，影响了资产的使用效果和寿命，有的资产则因使用不合适，得不到及时调换或处置。同时，不少单位将财政供给资金购置的资产，视作单位自有财产，不愿也不服从资产管理部门的调配，而资产管理部门对此并无制约手段。从省直单位情况看，除了由省机关管理局直接购建和管理的办公用房等资产外，省直行政事业资产基本在部门、单位内部封闭运行，缺乏合理流动和调配，导致资产短缺和闲置、浪费现象并存，使用效益低下。这也是目前资产统一产权管理长期难取得进展的重要因素。
三是在资产处置上，资产及其收益流失情况时有发生。行政事业单位资产为国家所有，行政事业单位只有占有和使用权，但在实践中，由于产权统一管理机制难以建立，行政事业单位非经营性国有资产的形成、使用、处置大部分由各单位自行掌握，“单位占有、使用”实际成为“单位所有”，随意将资产调拨、出租、转让、改变资产使用功能或违规处置的情况仍时有发生，导致了资产及其收益的流失。
(二)现行行政事业性资产管理存在问题的原因分析
行政事业性国有资产管理存在上述问题，其深层次的原因在于现行行政事业性资产管理与预算管理制度安排的缺陷。
首先，从管理理念上看，存在国有资产管理与预算管理目标的差异。现行行政事业性国有资产监督管理制度基本上是建立在计划经济体制之上的，传统的资产管理理念重点在于资产的后期管理和实物管理，对资产的前期配置、后期绩效评价以及对资产的价值管理等重大问题长期缺乏研究，“保证国有资产完全完整，防止国有资产管理流失”是其最大目标。而预算管理模式迄今为止仍然是以投入控制为重点的传统管理模式，即以控制支出为主，在预算编制中偏重于控制投入(支出)的增长幅度和数量，在预算执行中强调按照预算规定的项目和数额执行支出，以控制超支为管理重点。因此，管理的主要目标是当年预算收支活动的合规性，而对支出活动结束后形成的那些资产则并不关注。
其次，从管理体制上看，存在资产管理部门与财政部门职能配置的脱节。受传统管理理念的约束，资产管理部门与财政部门在行政事业性国有资产管理上的职能界定不够清晰，分工不够明确。从资产管理部门的角度看，由于资产购置资金的分配使用权在各行政事业单位，对于各单位的资产形成基本没有约束力，资产管理的职责限于“出口控制”；从财政部门角度看，其职责与管理理念相应，在于“投入控制”，但重资金量的控制，轻资金使用方向的控制，资金形成何类资产、是否合理并不了解，客观地造成了资产形成无序和配置失当等问题的存在。
再次，从管理机制上看，在资产形成、使用和处置各环节均存在资产管理与预算管理的脱节。一是在资产形成机制上，存在增量投入与存量调整的脱节。以增量调整资产分布和使用是优化资产配置的重要途径。按照现行的职能划分，资产的增量由财政部门的预算安排投入。对于财政部门而言，由于未建立资产预算制度，现行的资产预算安排只是采取基数加增长的方法，而不是以各单位存量资产的数量多少、质量优劣以及分布类型为依据，因而资金投放存在较大的盲目性。同时，这种预算管理模式未考虑存量资产的盘活和优化，在实践中加剧了资产配置的不平衡，加大了资产管理部门的调控难度。二是在资产使用上，存在资金投入与资产(金)使用绩效考评的脱节。在传统的管理模式下，资产形成后由单位和部门无偿占有使用，缺少对部门和单位的绩效考评机制。各单位受自身利益的驱动，往往热衷于争经费、购资产，而对资产(金)的使用效益状况很少顾及。预算分配、资金支付和资产的使用监督脱节，导致了预算分配不公平，以及单位之间资产配置不均。三是在资产处置上，存在资产管理与收入管理的脱节。目前行政事业性国有资产在处置和非经营性转经营性使用中，会产生国有资产处置收入和经营收益等非税收入。按现行制度安排，资金和经费由财政部门核定使用，资产管理部门对资产的收入无安排使用权。因此，与税收和其他收费收入相比，该类收入虽然规模有限，但未将其纳入预算，对资产管理产生了重大影响。这也是当前资产余缺调剂机制难以建立、资产优化配置难以实现的深层次因素。
由于行政事业性国有资产管理与预算管理的脱节，现行的行政事业性资产管理模式影响了行政事业性国有资产社会功能和价值的实现，制约了行政事业单位公共管理和服务职能的发挥，与建立服务、责任、节约型企业的要求不相适应。因此，变革现行的行政事业性资产管理体制已迫在眉睫。
三、行政事业性国有资产管理与预算管理改革的基本思路
(一)职能上合理分工
作为公共支出上不可或缺的链条，国有资产管理与预算管理缺一不可，要解决职能脱节问题，首先要从制度上确立资产管理部门与财政部门的机构分设，进而明确二者的职能分工。
从行政事业性国有资产管理的具体情况看，伴随着企业公共服务范围的扩大和公共物品供给的增加，行政事业性资产不仅规模巨大，而且形式多样。由此使得对其的运营和管理也日益复杂，并造成针对行政事业单位资产的宏观预算管理和具体资产管理职能特点日益分化，其中，前者日益强调对行政事业单位资产宏观效率的把握；而后者则日益强调对行政事业单位资产运营微观过程的控制。两种不同职能在管理指导思想或是管理的具体手段和方式上，都产生了显着的差别。预算管理推崇总体上的把握和战略性的眼光，而资产管理强调细致的工作和专业化的经验。同时，预算管理的宏观控制有利于防止资产管理主体可能出现的不恰当行为；而资产管理的专业化经验又可以确保预算管理的合理化。如果将两者合为一体，则这种相互监督和制约的功能将不复存在，由于不同职能合并后的利益一体化，预算管理可能超脱于资产管理的专业化经验之上，而资产管理的实际操作过程也可能违背预算管理的方向，由此带来整个行政事业单位资产管理体制的失效。因此，国有资产管理和预算管理之间的关系，必须在管理体制上分工明确，职能分设，由不同的独立机构分别完成上述两项职能，实现专业化管理，从而提升资产的管理水平。
(二)业务上有效结合
解决资产管理与预算管理在实践中的脱节，必须实现资产管理与预算管理在业务上有效结合，共同推动资产管理的整体水平、质量和效率的提升。
首先，资产管理是预算管理有效性的基础。资产是由资金转化为实物形态形成的，资金的分配离不开对存量资产状况的掌握，资产预算的编制离不开资产管理的支持和配合。一是资产管理可以为预算管理提供用于判断增量资产投入合理性的依据，包括对完善的标准体系、以往的经验、各部门提出的合理性论证及对合理性论证的审核。在标准制定过程中，资产管理部门所积累的专业化经验将提供有效的信息和服务。二是资产管理可为预算管理提供存量资产状况的相关信息，通过对各单位资产存量以及资产使用效率的评价，有利于合理安排资产预算，保证预算计划编制和审批的科学性和有效性。
其次，预算管理可以提升资产管理效率。对存量资产进行分析，充分了解资产的状况，提出资产购置、配置和处置的方案，并通过预算管理、特别是结合经费预算的管理来促进方案的实施，最终提升资产的使用效率。同时，现行预算管理改革中实施的国库集中收付制度、部门预算编制以及企业采购制度在遏制不合理收支计划、不合理购置资产、浪费和截留资金方面发挥了有效的信息跟踪和制约机制作用。另外，资产管理只有结合了预算管理才能实现资产管理动态与静态、存量与流量相结合。
四、国有资产管理与预算管理结合的资产管理新模式政策建议
(一)理顺管理体制，合理职能配置
改革行政事业性国有资产管理，建立资产管理与预算管理相结合的新型管理模式，按照资产管理与预算管理改革的基本思路，首先要合理职能配置，从管理体制上明确资产管理部门与财政部门的分工与合作。要按行政管理体制改革的要求，理顺与明晰资产管理的决策权、执行权、监督权。即财政部门作为宏观综合部门，行使决策权，负责制定行政事业性国有资产的宏观政策法规，以及国有资产的预算审批、经费支出和收益管理等工作，并从价值形态上对单位资产运用情况进行考核。国有资产管理部门作为执行事务部门，行使执行权，负责资产管理，按照既定的政策实施省直行政事业单位国有资产的具体管理，包括资产预算审核、产权管理、资产购置、使用和处置等工作，从实物形态上确保国有资产的安全完整，促进国有资产的配置优化、使用高效和处置规范。监察、审计部门实施监督，行使监督权。
(二)健全管理机制，实现有效结合
建立资产管理与预算管理相结合的新型管理模式，还要在理顺管理体制的基础上，建立资产管理与预算管理相结合的管理机制，从源头上解决资产与预算管理脱节的弊端。其核心是要建立科学合理的行政事业性资产预算制度，从资产形成、使用和处置各个环节上建立结合点，实现资产管理与预算管理的有效结合。
在资产配置上，实行资金预算联合会审的工作机制。即在建立行政事业性资产购置预算的基础上，在资产预算安排中，增加资产管理部门审核的环节，改变资产管理部门在资产形成管理上的缺位，建立行政事业单位申报、资产管理部门审核、财政部门审批的工作流程。为提升配置效率，可推行集中预算。即房地产、车辆等重点资产的配置计划，由资产管理部门提出，报经财政部门审批后，资产管理部门统一配置和监管；大型专业仪器设备的配置计划，由行业主管部门提出，经资产管理部门审核后，报财政部门审批；一般办公设备等资产配置计划，由各单位依据资产配置标准提出。经各主管部门审核后，报财政部门审批，并报资产管理部门备案。
在资产使用上，实行资产和资金使用绩效考核相结合的工作机制。对资产和资金使用效率的考核，存在资产管理部门与财政部门的共同缺位，应由资产管理部门会同财政部门建立资产定性管理与定量管理相结合的绩效考评制度，通过制定评价制度与指标体系，选择科学、客观、准确的评价方法，对资产管理水平、预算、成本、使用、效益情况进行客观公正的评价，准确地考核和反映企业提供公共服务的成本和效率，并以此为依据，调整资金供给和资产分布，促进资产占有使用单位合理利用资产，以节约财政资金，降低行政成本，实现资产与预算管理的过程控制。
在资产处置上，实行资产处置与收益统管相结合的工作机制。即要改变财政部门在资产处置管理上的缺位，将资产处置变现收入和各类“非转经”资产收益，一律纳入财政预算管理，实行“收支两条线”管理，完善资产的“出口控制”。鉴于目前不少地区已开始实行机关福利阳光化试点，而国有资产收益是重要来源，为确保国有资产收益的统一管理与实行统一福利相结合，对不同性质的行政事业单位，可作如下分类管理：(1)行政单位和参照公务员管理的事业单位属于实行统一福利的范围，其资产收益应全额上缴；(2)与财政部门有经费预算关系的事业单位，按部门预算统筹安排的要求，其资产收益可按比例上缴；(3)与财政部门没有经费预算关系的自收自支和企业化管理事业单位，根据占有国有资产情况和年度收支结余，其资产收益实行结余上缴。
(三)完善制度配套，推进科学管理
建立资产管理与预算管理相结合的新型管理模式，还需要建立健全以下制度和措施，加快推进资产管理与预算管理的改革进程。
一是健全资产基础性工作管理制度。建立清产核资、产权登记、资产台账是行政事业性资产管理的重要内容，也是贯穿于资产管理全过程的基础性工作。在行政事业单位中，必须定期和不定期地做好清产核资工作，全面了解行政事业单位资产的情况，建立规范化的产权登记与国有资产台账制度，为做好行政事业单位国有资产管理的各项工作提供全面、高效的支持。
二是建立和完善事业国有资产管理信息系统。在开展资产清查的基础上，做好国有资产管理与预算管理相结合的基础数据收集整理工作，建立健全行政事业单位资产管理信息系统，为资产管理与预算管理相结合提供技术支撑。
三是制定统一的行政事业性国有资产管理配置标准。由于缺乏对行政事业单位人均占有资产合理性的研究和界定，资产配置少有可参照的量化标准，客观造成资产配置控制上的困难。因此，资产管理部门应在摸清各部门资产占用情况的基础上，会同财政部门，根据国家有关规定，结合本地区财力状况，建立健全各类资产配备标准及费用定额，并逐步更新和完善，使资产配置纳入规范化、科学化的管理轨道。
四是建立以企业采购制度为主的资产购建方式。行政事业性购置资产的资金来源为财政资金，企业采购和国库集中支付制度是提升公共支出效率的有效制度，因此，行政事业性资产购置活动应全部纳入企业采购。这样不仅能降低资产形成成本，节约企业财力，提升资产配置效率，而且能实现资产形成的源头控制，全面掌握资产采购信息，为实施资产的全过程管理打下坚实基础。
五是建立资产调剂制度。行政事业单位长期闲置不能有效利用的固定资产和超过编制定额的固定资产，应本着物尽其用的原则进行处置或调剂，建立行政事业单位闲置资产调剂制度。对各行政事业单位需要新购建的资产，首先从现有资产中调剂。同时，可以运用拍卖、联营、租赁等形式实现资产的流动，采取激励与惩罚相结合，鼓励和促使资产占用单位及时清理闲置资产，并由国有资产管理部门根据不同单位的资产状况和使用要求进行无偿调拨、重新配置，最大限度地提升资产的使用效率，节约财政支出。
六是建立多种形式的国有资产管理经济责任制度和目标管理制度。行政事业单位资产使用过程的管理是一项十分具体、复杂的工作，需要高度的责任感和大量具体细致的工作。为此，必须探索多种形式、多层次的资产管理责任制，如“一把手”资产管理责任制，行政事业单位内部各级管理人员和使用人员责任制，通过资产管理责任书明确和落实责任制，对高效履行职责的责任人进行奖励，对未能履行职责的责任人进行惩罚是强化行政事业单位资产管理的有效制度。
