吉宁博士观点
为加强城市基础设施建设和促进教育、卫生等事业的发展，融合更多的资金，利用现有的财力办大事，从2000年底开始我县先后在九个系统成立了国有独资公司，这些公司担负着系统企业性投资项目的融资、建设、加强国有投融资公司管理和使用职能，它们的成立和和运作，极大地促进了我县基础设施、教育和卫生等事业的发展。如何加强对这些国有投融资公司的资金监管，发挥公司的最大效能，促进国有资产保值和增值，防范财政风险，成为当前财政工作的一项重要内容。但是对县级国有投融资公司的资金加强国有投融资公司资金管理由于各地资金运作模式不一，因而加强国有投融资公司管理的方式也千差万别，本文根据对我县九大国有投融资公司的调研，针对目前各投融资加强国有投融资公司管理现状和存在的问题，立足于资金加强国有投融资公司资金管理，探索加强国有投融资公司管理的新路子和有效手段。
一、加强国有投融资公司管理基本情况及存在的问题
这次调研的九家公司都为国有单一出资方式组建的国有独资经营有限公司，其中：5家为县国有资产投资经营有限公司出资组建，2家为企业分别授权国土局和卫生局组建，2家为城建投资公司和自来水公司出资组建。从经营范围和职能分析，为经营城市、加强基础设施建设和旧城改造的公司有六家：桐庐城市建设投资有限公司、桐庐污水处理有限公司、桐庐富春供水有限公司、桐庐县城市土地发展有限公司、桐庐经济开发区建设投资有限公司、桐庐滨江建设有限公司。为教育发展和卫生资源整合的各一家：桐庐教育发展有限公司、桐庐县医疗投资发展有限公司；另一家是桐庐小水电发展有限公司。公司最早的成立于2000年，最迟的成立于2005年底。调研中反映公司存在的主要问题有：
1、公司的法人机构不健全。企业虽然按公司制组建，明确了法人治理机构，但实质上并未按董事会领导下的经理负责制运作，而是由部门的主要负责人在进行加强国有投融资公司管理和运作，实质上存在政企不分的现象，董事会、监事会有名无实，未发挥应有的加强国有投融资公司管理监督职能。在形式上部分公司体现在以下二方面的问题：一是法人机构完善，但董事、监事皆为本单位和下级事业单位人员组成的公司；二是部分法人机构由于人员变动频繁，董事、监事机构和成员未及时调整。
2、财务人员力量薄弱。公司的财务人员主要由部门的财务人员兼任或招聘临时工担任，业务水平较低，因部门财务人员大部分只做过行政事业单位会计，对企业财务和基建财务没有理论基础也无实践经验。再加上是兼职人员，精力也跟不上，存在会计核算不规范，会计基础工作薄弱等问题。
3、内部加强国有投融资公司管理制度、财务制度不健全。大部分企业未建立财务审批制度、会计核算制度、内控制度等相关的加强国有投融资公司管理制度，缺少内部约束机制。
4、各公司对投融资、还贷、建设、资产运营和资金使用没有预算和计划。资金使用的随意性较大，而企业一年使用的建设资金是很大的，公司的运作资金超过亿元，大量的资金使用年初无相应的预算，财政也未相应的监管。另外有的企业为融资的需要，不断增加企业注册资本。如某公司从成立时的300万元，增加到860万元；某公司成立时注册资本为5000万元，2006年3月增加到15000万元，5月又增加到21000万元；某公司成立时注册资本5000万元，2005年12月增加到15000万元。这样势必存在企业投资风险大、债务风险大的现象。各企业各归各运作，全县没有形成一盘棋格局，短期内有的企业资金大量沉淀，有的企业又资金脱节。
5、加强国有投融资公司管理费用列支随意性大，没有额度控制。对企业营运成本和加强国有投融资公司管理机构加强国有投融资公司资金管理费用未制定一定的控制制度。有的部门把行政经费拿到公司里列支。
6、没有建立考核机制。因公司目前大部分是由部门负责人在运作公司，公司又都是投融资企业，考核指标也难以确定，因此尚未建立考核机制。存在干好干坏一个样，没有评价标准，也不利于经营者积极性的发挥。
三、加强国有投融资公司管理的意见
以上反映的问题从表面上看是机构加强国有投融资公司管理和制度加强国有投融资公司管理方面存在的缺失，但最终体现在资金的加强国有投融资公司管理和使用上。为既充分发挥各系统和部门的积极性，又充分突现财政在资金加强国有投融资公司资金管理上的全面性，必须立足于资金加强国有投融资公司管理为抓手，按照“投融资职能不变、资金使用权不变、会计核算主体不变”的原则，完善法人治理结构，实行项目的前置加强国有投融资公司管理和资金的预算编制的执行，具体包括以下几个方面：
（一）法人机构建设、人员培训和制度建设是加强投融资公司资金加强国有投融资公司管理的基础。
1、完善公司董事会、监事会制度。明确董事会、监事会职责，严格按公司法的规定履行职责。着重把握以下几个方面：一是对法人机构完善的公司，要督促董事、监事切实履行自身的工作职责；二是对法人机构完善，但董事、监事皆为本单位和下级事业单位人员组成的公司，要对监事会成员作适当的调整，以便更好地履行职责；三是对法人机构不完善的公司，督促尽快完善法人机构。
2、加强对财务人员的队伍建设。今后凡进国有公司的财务人员需由国资部门统一组织招考，保证素质高、业务能力强的财务人员进入到企业。对现有人员进行一次业务培训，提升业务水平。
3、建立重大事项报告制度。公司对重大投资、项目建设及时报国资部门，及时真实地上报会计资料，于每月10日内上报报表、每季上报财务分析报告。
（二）实行公司资金预算化加强国有投融资公司管理、项目计划化加强国有投融资公司管理、负债加强国有投融资公司管理是加强投融资公司资金加强国有投融资公司管理的根本。
1、对加强国有投融资公司管理费用年度预算化加强国有投融资公司资金管理。由公司按规定编制加强国有投融资公司管理费用支出预算，县国资部门按建设单位建设总概算和费率控制进行审核。预算的编制坚持“合法真实、量力而行、强化约束力”原则。加强国有投融资公司管理费用包括：人员经费、公用经费、业务招待费、汽车经费、专项业务经费等。财政和国资部门要在制度上予以保证，如建立国有投融资公司资产加强国有投融资公司管理和财务加强国有投融资公司管理制度。制订出台《行政（事业）单位国有资产加强国有投融资公司管理暂行办法》、《国有投融资公司财务加强国有投融资公司管理暂行办法》等，推行国有投融资公司预算编制和批复制度，合理配置和有效利用国有资产。
2、强化公司的企业性投资项目计划加强国有投融资公司管理。各相关职能部门要及时审查与调整公司的年度投资计划。要着重把握以下几个方面：一是年度投资规模控制在企业确定投资额度以内，并适当留有资金空间；二是项目的建设必须与“十一五”规划、企业工作报告、人代会报告通过并确定的规划与为民办实事工程相衔接，以尽可能减少年度项目的追加；三是要在一定程度上考虑临时产生的涉及民生生活的零星工程，解决突发性和偶然性建设事项产生的矛盾；四是充分考虑对已完未结工程资金来源；五是要对以项目公司为实施单位年度投资计划列入了基础设施建设资金计划，以便于控制企业性投资规模不断扩大带来的财政资金需求压力。
3、建立公司负债跟踪监督和预警机制。投融资企业负债实质上是企业负债。因此要建立健全企业负债的财务加强国有投融资公司管理制度、企业负债的报告制度、负债资金的使用反馈制度、负债监控制度等，加强对企业负债的监督，确保负债在一定的范围之内，防范和规避企业负债风险。
（三）实施项目的前置加强国有投融资公司管理、更新加强国有投融资公司管理方式、部门协同监督是加强投融资公司资金手段。
1、强化投融资公司项目的前置加强国有投融资公司管理。积极参与对项目建议书、可行性研究报告的审查，直接对项目立项投资估算资金来源发表审查意见。一是参与对项目建议书、可行性研究报告的审查，为企业决策提供依据。根据企业项目加强国有投融资公司管理办法，500万元以上的项目必须编制项目建议书和可行性研究报告，对500万元户以下的项目可合并编制项目建议书和可行性研究报告。财政部门的基建加强国有投融资公司管理职能科室尽可能参与可行性研究报告或项目建议书的审查，以改变了原来只要建设单位申报，不考虑年度投资计划直接立项的局面；二是直接对项目立项的资金来源情况发表意见，严把公司年度整体投资规模。对项目立项前的资金来源审查主要把握以下二个方面：一是该项目是否列入年年度项目投资计划，对未明确的零星项目如何进行与年度计划项目对号入座；二是审查申报立项项目是否突破年度计划中的投资规模，若突破，用其他哪个项目的投资额来进行调剂，在此过程中要求投融资公司书面出具意见。在控制年度投资规模的基础上，再予以立项。加强对项目立项前加强国有投融资公司管理，走出“问题解答”的被动局面，从宏观上予以把握，实践证明，在专业力量缺失的情况下，该种方法对控制投融资公司年度投资规模起到了积极的作用。
2、更新资金加强国有投融资公司管理方式。针对我县的加强国有投融资公司管理现状，有以下几种方案可以选择：
（1）引入财务总监机制。即由财政部门委派财务总监对城投公司基建项目的资金投资估算、预算编制、工程预（结、决）算审核，财政资金的拨付、项目竣工财务决算和投资效益等进行强化监督。
引入财务总监机制的关键是需要制定企业层面或者财政、监察等部门联合制订工程财务总监试行办法，办法中应明确财务总监在项目加强国有投融资公司管理中的控制点。但从民营企业家派驻财务总监的实践来看，该方案是否适合目前的现状值得商榷。
（2）实行资金归口加强国有投融资公司管理，项目资金财政直接支付。即对投融资公司的所有资金包括借贷资金进入结算中心专户（为考虑到融资的需要，各公司资金划入的财政专户可以开设在贷款行）。财政部门遵循“按计划、按预算、按进度、按合同、按审价”的原则办理项目资金的直接支付或委托支付。
实行资金归口加强国有投融资公司管理，项目资金财政直接支付领导重视是基础，部门配合是关键，制度建设是保证。难点在于在银行借贷和资金组织归还工作上各部门积极性如何调动，责任如何明确，银行对项目资金统筹调度反响等问题需要解决。
（3）实行资金加强国有投融资公司管理的远程结报模式。基本思路是照会计核算中心远程结报模式，结合基建资金财政直接支付已取得的经验，以公司年度投资计划为依据，以资金为抓手，实现对基建项目的动态加强国有投融资公司管理。基本方法为：一是账户设置以现有的投融资公司帐户为基本帐户，将它比作目前远程结报单位在会计核算中心的帐户，也可比作目前的基建资金归集帐户，用作基建资金建设项目的直接支付；同时另外开设部门基建户，用作零星款项的授权支付。二是支付程序比照目前基建资金直接支付。不同的是支票的开具放在财政局，由专人负责，也可以将支票的开具放在城投公司，但某一印鉴章置于财政局，以达到远程结报的目的。当然前一种方式比较易于加强国有投融资公司管理，但工作量较大。当然最好的办法是实行网上审核。
这种账户设置和支付方式，可以确保投融资公司“会计核算主体不变、会计责任不变、资金的融资和还贷主体不变”。
（4）管好两头，放开中间。管好两头即一头管好项目的立项、投资概算审查，一头管好项目的工程结算审查，将项目的结算审价由现在建设部门自行委托改为由财政部门组织实施；放开中间，即放开对项目实施过程的加强国有投融资公司管理，也不失为一种省时省力但有一定成效的加强国有投融资公司管理模式。
3、加强部门协同监管。在实践的基础上，确定成立国有投融资公司财务监督工作，由以县监察局为牵头单位，县财政局、审计局为成员单位的国有投融资公司财务监督工作小组负责实施。其主要工作职责为：(1)督促企业执行国家财政财务政策；(2)指导企业建立健全内部财务加强国有投融资公司管理制度；(3)及时参与和督查国有投融资公司企业性投资项目前期决策、建设加强国有投融资公司管理和资金拨付工作；(4)参与公司筹资工作的讨论与决策；(5)依法对企业执行财经法规以及企业的财务状况进行监督和检查，依法纠正、处罚企业违反财经纪律的行为；(6)向县企业提出有关改进国有投融资公司投资、融资、建设的加强国有投融资公司管理意见和建议；(7)企业确定的其他工作职责。加强部门协同监管，以解决部门在监管过程中的重复和缺位现象，提升监管的广度和深度。
