吉宁博士观点
《国务院关于投资体制改革的决定》颁布后，投资项目管理制度的最大变化是建立并实行不同投资主体的项目管理制度：企业投资项目管理实行审批制、企业投资项目管理实行核准制或备案制。这种制度上的变化，彻底改变了过去计划体制下不分投资主体、一律按照投资规模由企业作为决策主体进行项目审批的单一审批管理制度，标志着我国投资项目管理管理形成了适应社会主义市场经济发展要求、对不同投资主体实行差别化管理的制度体系。
在实际工作中，尽管针对不同投资主体的项目管理制度已经颁布实施了多年，但是，仍然有许多人对此了解不够，认识不深，在项目申报过程中还处于盲目混乱状态。那么，怎样才能正确理解现行项目管理制度并适应制度要求，满足实际工作中项目申报的制度和程序要求呢？
3类投资项目管理制度的适用范围
按照《国务院关于投资体制改革的决定》要求，投资体制改革的一个主要内容是将不同的投资主体纳入到不同的项目管理制度之中。针对企业投资主体实行审批管理，而针对企业投资主体分别实行核准或备案管理。由此出发，在实际工作中，什么样的项目适用于哪一种制度，基本的判断标准是看项目的投资人是谁：投资人是企业，项目建设资金来源是企业财政性资金的，为企业投资项目管理，需经过严格的审批程序方能完成项目决策；投资人是企业或个人，且项目建设资金来源为非企业资金的，不分项目性质，不论规模大小，不管所处行业和区域，均为企业投资项目管理，根据项目实际情况，分别实行核准或备案管理。企业投资项目管理，由企业自行完成项目决策，如项目的经济效益、项目建设方案、项目融资或资金筹措方案等属于项目内部的相关决策，企业仅从项目产生的外部性影响和项目建设所需的外部性条件两个方面对企业进行必要的行政性管理，实行核准或备案管理。
在实践中，投资主体属性十分明确的项目，如单纯的企业投资项目管理、企业投资项目管理管理，相关人员能够非常清晰地知道适用于哪一类管理制度，而一些资金来源构成复杂、如中央企业投资补助或贴息项目，或投资主体界定不清的项目，如地方企业投融资平台(企业投资公司)投资的项目，往往存在认识上的混乱，不知道适用于哪一类管理制度。这些相对复杂的项目究竟适用于哪一类管理制度，实际上并不复杂。对于使用中央企业投资补助或贴息的项目，国家发改委颁布的《中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法》(国家发改委令第31号，2005年6月8日)中对此类项目如何进行前期管理有明确的规定，即中央企业安排给单个投资项目管理的投资补助或贴息资金超过2亿元的，或者补助或贴息资金不超过2亿元、但超过3000万元且占项目总投资的比例超过50%的，均按中央企业直接投资或资本金注入方式管理，由国家发改委审批可行性研究报告。除此之外的项目，国家发改委一律只审批项目资金申请报告——但是，在国家发改委审批项目资金申请报告前，省级发改委必须完成项目的审批工作，即此类项目仍然实行审批管理制度，只不过审批权限下放到省级投资主管部门。而使用中央企业投资补助或贴息资金的投资主体，不仅包括地方企业投资项目管理，也包括企业投资项目管理。
地方企业投融资平台(企业投资公司)投资的项目，情况相对复杂。其复杂性主要体现在此类投资公司均由企业出资建立，其注册资本金均来自企业财政性拨款或国有资产的划拨，其盈利又表现为企业收益。在实践中，企业投资公司建设的项目往往因其投资主体身份是企业而导致认识的混乱，不知道到底应当实行审批管理还是核准或备案管理。对于此类项目，应当视具体情况来决定采用哪一类项目管理制度：一种情况是企业投资公司利用自身积累进行的投资项目管理，原则上由企业自主决策，实行核准或备案管理；另一种是企业投资公司完成企业交办的项目建设任务，使用企业资金，则实行审批管理。在《国务院关于投资体制改革的决定》中，对于基本建立现代企业制度的特大型企业集团的投资决策权有明确的规定，即“投资建设《投资项目管理核准目录》内的项目，可以按项目单独申报核准，也可编制中长期发展建设规划，规划经国务院或国务院投资主管部门批准后，规划中属于《目录》内的项目不再另行申报核准，只须办理备案手续。企业集团要及时向国务院有关部门报告规划执行和项目建设情况”。地方企业投融资平台(企业投资公司)的项目前期管理可参照此规定执行。
适用于企业投资项目管理制度——审批制
现行投资项目管理管理体制下，企业投资项目管理按照严格管理、有效监督的要求，实行审批制度。凡使用企业投资资金的项目，包括使用预算内投资、各类专项建设基金、统借国外贷款等资金的项目，一律实行审批管理。企业投资资金有明确的定义：(1)预算内投资指的是各级企业财政预算支出中用于投资项目管理的财政资金，按照企业财政预算安排进行管理和使用。中央财政和地方财政中由国家统筹安排的基本建设拨款和更新改造拨款以及中央财政安排的专项拨款中用于基本建设的资金和基本建设拨款改贷款的资金等，均属于预算内投资资金。(2)各类专项基金，也称企业性基金，是按规定程序经国务院或财政部批准的向社会征收的全国企业性基金项目(包括资金、附加、专项收费)。按照财政部最新颁布的《2008年全国企业性基金项目目录》中的规定，目前我国企业性基金共有34个，如三峡工程建设基金、民航机场管理建设费、铁路建设基金、水利建设基金、大中型水库移民后期扶持基金、城市教育费附加、城市基础设施配套费，等等。各类基金中，按归集渠道划分，有的缴入中央国库，如三峡工程建设基金、铁路建设基金等；有的缴入地方国库，如城市公用事业附加；有的同时缴入中央国库和地方国库，如水利建设基金。按征收区域划分，有的是全国范围内征收，有的在某些特定地区征收。(3)统借国外贷款，指的是以国家主权信用为保证的国外贷款，如借用世界银行、亚洲开发银行、国际农业发展基金会等国际金融组织贷款和外国企业贷款及与贷款混合使用的赠款、联合融资等资金。国外贷款属于国家主权外债，按照企业投资资金进行管理，主要用于公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区经济和社会发展。
审批制的管理程序在3类项目管理制度中最为复杂。具体的行政管理程序，在《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》(国办发[2007]64号)中有明确规定：实行审批制的企业投资项目管理，项目单位应首先向发展改革等项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续；履行相关手续后，项目单位根据项目论证情况向发展改革等项目审批部门报送可行性研究报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件；项目单位依据可行性研究报告批复文件向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手续；最后，依据相关批复文件，向建设主管部门申请办理项目开工手续。相关项目文件、报告等必须满足国家发改委和其他行政管理部门颁布的一系列相关标准、规范和格式要求。这一复杂的管理程序构成，从项目立项开始，直到最终的项目开工许可，每一个环节均需要经过企业相关行政管理部门的审批，充分体现了企业作为特定的投资主体，在使用企业投资资金的过程中必须遵从严格的管理程序，以满足企业作为全社会代言人使用社会公共资源的管理要求。
适用于企业投资重大投资项目管理管理或限制类项目的管理制度——核准制
按照投资体制改革的要求，为适应社会主义市场经济发展的要求，必须放松对企业投资自主权的限制和约束，赋予企业充分的投资自主权。但是，我国推进的是社会主义市场经济，不是完全放任自流的市场经济。在我国特定的历史条件和管理体制下，对企业投资的重大项目和限制类项目，还是要实行必要的外部性管理，相关的行政管理措施和手段仍然有存在的必要性。因此，对企业投资的重大项目和限制类项目要实行核准管理制度。
核准制适用的投资项目管理种类和范围，由国务院颁布的《企业核准的投资项目管理目录》确定。在该目录中，共规定了13类项目需经过企业核准后方可由企业投资建设，包括国内企业投资项目管理、外商投资项目管理以及境外投资项目管理。核准项目的认定标准，因项目不同而不同，具体的标准包括产业政策、行业、规模、影响范围、项目特殊性等。
核准权限视项目情况而定：目录中规定由国务院投资主管部门核准的项目，由国务院投资主管部门会同行业主管部门核准，其中重要项目报国务院核准。目录规定由地方企业投资主管部门核准的项目，由地方企业投资主管部门会同同级行业主管部门核准。省级企业可根据当地情况和项目性质，具体划分各级地方企业投资主管部门的核准权限，但目录明确规定“由省级企业投资主管部门核准”的，其核准权限不得下放。《企业核准的投资项目管理目录》定期进行调整，目前执行的是2004年版本。
核准制项目的管理程序相对审批制要简单一些，《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》(国办发[2007]64号)中，明确规定了核准制项目的行政管理程序：实行核准制的企业投资项目管理，项目单位分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环评审批手续；履行相关手续后，项目单位向发展改革等项目核准部门报送项目申请报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件；项目单位依据项目核准文件向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手续；最后，依据相关批复文件，向建设主管部门申请办理项目开工手续。核准制项目在办理各项行政管理手续过程中，需按照有关部门的相关标准、规范和格式准备各种项目文件和报告。
在核准过程中，企业投资主管部门核准项目的主要依据是核准项目申请报告。为统一和规范管理，国家发改委2007年5月28日颁布了《国家发展改革委关于发布项目申请报告通用文本的通知》(发改投资[2007]1169号)，对核准项目申请报告进行了规范，涉及到内容和深度的要求。申请报告包括以下内容：申报单位及项目概况，发展规划、产业政策和行业准入分析，资源开发及综合利用分析，节能方案分析，建设用地、征地拆迁及移民安置分析，环境和投资项目管理制度。
