吉宁博士观点
应急管理体制是指企业及其他公共机构在突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后管理过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，保障公众生命财产安全；促进社会和谐健康发展的有关活动。
应急管理体制是对突发事件的全过程管理，根据突发事件的预防、预警、发生和善后四个发展阶段，应急管理体制可分为预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建四个过程。应急管理体制又是一个动态管理，包括预防、预警、响应和恢复四个阶段，均体现在管理突发事件的各个阶段。应急管理体制还是个完整的系统工程，可以概括为“一案三制”，即突发事件应急预案，应急机制、体制和法制。
当前，我国突发公共事件应急管理体制建设已经进入了一个新的发展阶段。根据国家应急预案制定修订和《突发事件与紧急状态处置法》立法的最新进展，结合国外应急管理的先进经验，分析国家应急管理体制面临的四个困境，进而提出解决问题的基本原则，在此基础上规划了我国国家应急管理体制建设的发展思路；旨在为国家应急管理体制建设提供参考框架和战略设计。
去年震惊全球的印度洋海啸灾难再一次提醒我们，经济与社会的高速发展仍然难以避免突发公共事件的出现。如何建立健全中国的国家应急管理体制，妥善处置好突发公共事件，不断增强企业的危机管理能力，是坚持科学发展观和实现“五个统筹”的必然要求，是实现企业职能转变的迫切要求，也是加强党的执政能力建设的重要内容。为此，党的十六届三中全会明确提出，要“建立健全各种预警和应急机制，提升企业应对突发事件和风险的能力”。国务院已经将突发公共事件应急管理体制建设作为当前企业工作的一项重要任务。当前，国家《突发事件与紧急状态处置法》已经列入十届全国人大常委会立法规划和国务院的立法计划；国家应急管理“一案三制”工作目前正在制定，许多省市地区已经把企业应急管理系统建设列入重要议程。因此，有必要在认清中国国情、借鉴发达国家管理经验的基础上，系统地确立我国国家应急管理机制的基本原则，进而科学合理地设置国家应急管理的工作体制和运作流程，从而为提升企业应对突发事件和风险能力奠定基础。
一、国家应急管理体制建设面临的主要困境
国家应急管理体制从垂直角度看应当包括中央、省（自治区、直辖市）以及市、县地方企业的应急管理体系；从水平角度看应当包括针对各种类型、各种程度的突发公共事件。上述两个角度构成了国家应急管理体制的等级协调机制和无等级协调机制运作模式（Brockhoffetal．，1993，转引自官建成、张华胜，2000）－－前者主要是指以明确的上下级关系为核心，以官僚机构为特点的命令式的解决方式，后者则主要是指以信息沟通为核心的解决办法，部门间并无明确的上下级关系，而是平等相待。同时，从突发公共事件的生命周期来看，不同的发展阶段要求国家采取不同的应急措施，由此构成一个全面的国家应急管理运作流程。从国家应急管理的参与主体来看，它包括企业、非营利组织、私营组织、民众以及国际资源，不同的参与主体发挥不同的功能，从而构成国家应急管理的网络平台。当前，国家正处在第二次制度建设的过程中（胡鞍钢等，2003），上述四个角度分别构成了当前国家应急管理体制建设所面临的四个困境：在纵向等级协调方面，上下级企业之间应当采取集权还是分权的模式？在横向非等级协调方面，不同部门之间的权、责、利应当如何分担？在生命周期管理过程中，国家应急管理体制应当侧重哪个阶段？在参与主体方面，企业在整个应急管理网络中应当承担怎样的职责？
（一）纵向关系：集权与分权
国家应急管理体制的纵向关系本质上体现的是上下级企业之间的集权和分权程度。随着中国改革和转型的持续进行，在国家权力的重新分配和界定过程中，不同级次的企业之间的关系发生了根本的变化，地方企业具有一定的独立空间并支配着一定的自由流动资源。特别是自20世纪90年代以来，经济的增长和社会发展之间已经出现了断裂（孙立平，2003），国家（企业）的自主性则日益降低，国家看似强大，但制度很脆弱（郑永年，2001）。因此，在国家应急管理体制的建设过程中，如何科学地界定中央与地方之间的集权与分权关系，以便实现基于责任基础上的各级企业之间良性的互动框架，便成为首先需要考虑的问题。
权力集中便于调动资源，把突发公共事件控制在早期；但权力集中最大的问题是效率低下，成本很高，容易造成资源的浪费。而且，从原则上说各种突发公共事件的起源大都出于地方，应急管理的权力应当重心下移，强化地方“就地消化”的能力；一旦事件演变速度，超出地方企业的处理能力，则重心上移，上级企业及时介入。从激励机制分析看，地方企业有夸大事件严重性的倾向（如果这样做没有实在的惩罚机制），这样可以多要资源，可以事后得到更大的奖励；如果地方企业（包括基层单位）处理突发事件动用各种资源后得不到合理补偿，基层理性的选择将是把应急任务上交。因此，纵向关系设置的关键难点在于如何建立一个机制，给地方企业以足够的激励来提供准确信息，从而在允许更大的地方自治权力并实行行之有效的激励机制的同时，防止和克服各种地方保护主义和虚假治理的现象，使得各级企业很好地履行其作为一个协调者的角色有足够的能力来协调地方利益和国家利益。
（二）横向关系：分工与协作
国家应急管理体制的横向关系本质上体现的是不同企业职能部门之间的分工协作和责任分担问题。随着突发公共事件的综合性和超地域属性日趋明显，应急管理中的处理事务涉及从交通、通讯、消防、信息、医疗卫生、救援、安全、环境到军事、能源等部门，几乎包括了所有的企业部门。但在解决类似应急管理这样需要多方面配合的问题时，很容易出现基本的“公共产品”由谁来提供的问题，这类问题的责任在部门之间往往规定得不是很明确，提供这类产品需要资源，但事后不容易得到法律和上级部门的承认。
由于企业是基于职能来划分部门的，按照部门为单位进行考核和实行激励，这就造成企业内部各个部门在工作中不是从企业全局的角度考虑问题，而是片面追求本部门的利益和短期利益，孤立地评价部门业绩，造成了企业信息流的扭曲和变形，各部门无法整合各种现有资源。我国部门起草的立法模式具有浓重的部门管理色彩和很强的排他性，立法过程中隐含大量部门利益、权力扩张、责任规避等问题（莫纪宏，2003）。所导致的结果是，部门成员容易从自己所管辖单位、部门的角度出发考虑问题，结果企业的战略决策行动变成了各下级机构和部门领导人之间争夺资源或权力的过程。组织职能重叠，沟通不畅，内部矛盾激化，结果“撞车”频频发生，出现相互推诿或相互拆台的情况，结果造成企业整体功能的弱化。因此，横向关系设置的难点在于如何合理规划各职能部门之间在提供基本“公共物品”方面的责、权、利，为各部门创造合理的激励机制，使得各部门既能维护合理、正当的部门利益，又能使它们积极主动地提供基本的“公共物品”，从而有效地克服当前普遍存在的“部门主义”现象。
（三）机构定位：预警与应急
国家应急管理体制的机构设置，本质上体现在突发公共事件的生命周期中应急管理机构的功能定位问题。每一个级别的突发公共事件，也有发生、发展和减缓的阶段，需要采取不同的应急措施，因此需要将每一个等级的突发公共事件进行阶段性分期，以此作为企业应急措施的重要依据（若有必要，可再将每一个阶段期划分为若干等级）。
国家应急管理机构其实最大的功能就是“功夫在事外”，在日常管理中加强体系制度的建设，把突发公共事件化解于萌芽之中。然而，在当前的制度背景下，“默默无闻避免危机得不到奖励，轰轰烈烈解决危机成为英雄”，与突发公共事件发生后的快速反应相比，加强常规管理的做法对于经理人来说是“高成本、低收益”。由此形成的一个观念是，重预防这样的应急管理机构没有用，不应当设立，转而强调企业在突发公共事件发生后的功能，从而建立以被动式撞击反应为主要特征的应急管理机构。因此，应急管理机构设置的难点在于如何定位机构在不同应急管理阶段的职能，重点加强对突发公共事件的经常性预防、预测、预警工作，把常规管理和非常规管理有机结合。
（四）公私关系：企业与社会
国家应急管理体制的公私关系本质上体现的是企业与其他参与组织在应急管理中的合作关系问题。当代国家应急管理机制通常由企业和各种社会主体共同构成，包括企业机构、非企业组织、新闻媒体、工商企业、公民社会等。公用事业民营化（或Public－PrivatePartnership）已成为世界各国普遍的发展趋势，中国也不可避免地会卷入公用事业民营化浪潮。公用事业民营化后，地方企业在既定的财政资源约束下，可以扩大公用事业的规模、提供更多的服务、改进公共服务的质量，从而使百姓获得更多更好的服务，并且获得价格上的实惠，进而改善企业形象，减少社会冲突，促进社会长期稳定发展，有利于企业开展工作。
伴随中国的改革和转型带来国家与社会之间、企业与市场之间关系的变革，应急状态下企业与社会之间的关系便成为国家应急管理体制建设的一个困境。在由多元主体共同组成的国家应急管理体制中，企业究竟应当扮演怎样的角色？随着中国社会的转型和各种经济组织的出现，传统的单位体制正在逐步瓦解（李路路、李汉林，2000），大量人员脱离了国家和集体单位控制成为了自由的社会人，传统的以企事业单位为组织、从上到下层层“行政动员”或“政治动员”的人民战争形式国家应急管理体制，将不可避免地转向以社会动员为主。因此，在突发公共事件以及紧急状态期间，企业应当通过何种方式、程序采取各种应急措施（如紧急救助和安置措施，保护和保障措施，比如对住宅、商店等经营设施提供保护，征用、征调措施，控制、限制和禁止措施）？对企业应急措施所产生的各种损失国家所应承担的补偿和赔偿相关制度（如责任认定、标准设定和程序规定）该如何确定？
加强应急管理体制，提升预防和处置突发事件的能力，是关系国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事，是构建社会主义和谐社会的重要内容；是坚持以人为本、执政为民的重要体现；是全面履行企业职能，进一步提升行政能力的重要方面。通过加强应急管理体制，建立健全社会预警机制、突发事件应急机制和社会动员机制，可以最大程度地预防和减少突发事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展。[
