吉宁博士观点
行政学自19世纪末、20世纪初创立迄今已发展成为一门既具有丰富的理论内涵，又不乏重要的实践价值的综合性学科，特别是20世纪八九十年代以来，行政学发展最重要的特征之一就是行政管理理论研究的范围得到了进一步拓展，其主要标志就是出现了相对于传统公共行政或行政管理的公共管理概念。
关键词：行政管理活动行政学科公共治理
在19世纪末20世纪初行政管理理论才真正的形成一个相对完整的理论体系，成为一门独立的科学。早期的行政管理思想因为缺乏系统化和理论化尚未成为一门独立的学科，如古代中国的《贞观政要》，《资治通鉴》。古希腊柏拉图的《理想国》，文艺复兴时期马基雅弗利的《君主论》，法国启蒙思想孟德斯鸠的《论法的精神》。
如我们所知，在奴隶社会和封建社会中，社会生产力低下，社会生产和社会关系比较简单，与此适应，国家事务和社会公共事务均不太复杂，行政管理还不可能形成一门独立的学科。即便到了资本主义国家发展初期，国家普遍奉行的是消极主义和放任主义政策，企业职能十分有限，其任务主要是消极地保护个人财产，维护社会秩序，保卫国家免遭侵略，行政管理作为一门独立学科也尚缺乏产生的必要条件。然而，当自由资本主义发展到19世纪中叶以后，开始了第二次科技革命，生产技术方面发生了巨大的变革和进步，重工业取代了轻工业在国民经济中占主导地位，资本积累以前所未有的速度向前推进。到了19世纪末资本主义自由竞争向垄断资本主义过渡，有生产和资本集中所引起的垄断统治逐渐形成，美国就是一个典型的垄断资本主义国家。这一时期，不仅社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变化使企业管理社会经济的任务越来越大，而且社会关系日益复杂化也带来了一系列带有公共性的社会问题，各种社会矛盾和冲突甚至演变成一种普遍的社会现象。为了缓和，消除各种社会矛盾，解决各种带有公共性质的社会问题，维持社会稳定和促进社会发展，企业开始转变过去那种消极被动的状态，进而积极主动地干预社会公共生活和处理社会公共事务，行政管理活动变得越来越重要。在这种背景下，原有的行政管理方法已经不能适应时代发展的要求，迫切需要有一门科学从理论上来指导国家的行政管理活动，以使企业能够更好地履行其职能和完成其使命。于是行政管理理论便应运而生。
自美国行政学家威尔逊（《行政学研究》）率先提出建立行政学的主张之后，行政学经历了初创，演进，深化，拓展等阶段，日渐成熟。
（一）初创过程
19世纪末20世纪初在威尔逊、古德诺等人的政治——行政二分法和韦伯的官僚理论的基础上，并经过泰勒的科学管理理论和法约尔的一般管理理论等企业管理理论的推波助澜，最终通过怀特的系统化理论框架而逐渐创立起来的。怀特通过自己的努力将行政实践总结和各种企业管理研究成果融于一炉，其《行政学概论》是世界上公认的第一本行政学教科书，它标志着行政管理理论的正式诞生，使行政学成为系统化、理论化的知识体系。
（二）演进过程
在这一时期通过对行政管理的科学原则和普遍原理的不断探求的演进过程中形成了相对完整的理论体系。这就是现在所说的行政管理理论。这时期的代表思想理论有：古利克的一体化行政管理思想、厄威克的系统化行政管理原则、福莱特的动态行政管理理论、巴纳德的系统行政组织理论、西蒙的行为主义行政学理论、林德布洛姆的渐进决策理论、维尔达夫斯基的公共预算理论、帕金森的帕金森定律、麦格雷戈的人事管理理论、沃尔多的综合折中行政观。
（三）深化过程
尽管行政管理理论经过长期的演进过程而在探索科学的行政管理原则和普遍的行政管理原则方面取得了长足的发展，进而在很大程度上充实和完善了早期创立的行政学科的理论框架，但那时期的行政理论正是由于过于关注对行政管理普遍原则和原理的追求而在研究视野和研究内容上均存在着局限性。到了20世纪六七十年代，一方面，科学技术突飞猛进，以原子能技术、空间技术、电子计算机技术的利用和发展为主要标准的第三次科学技术革命，尤其是系统论、信息论、控制论等新兴方法论学科的发展和应用，为行政管理科学注入了新的活力；另一方面，英美等西方国家的经济陷入“滞涨”的困境，公民权运动、越南战争、水门事件、能源危机等带来的社会问题，使公众对企业丧失了信心，现实对行政学理论提出了挑战，人们纷纷提出所谓“新的模式”或“中心理论”，以取代“旧的传统理论”。这一时期的行政学摆脱了长期以来对政治科学的过分依赖，由纯理论研究转向应用研究，许多相关学科的理论方法和研究成果纷纷被引入行政学的研究，不仅衍生出了诸如行政生态学、比较行政学、政策科学以及新公共行政学等的新兴分支学科和理论流派，而且使行政学在研究视野和研究内容上均得到了进一步的深化，进而成为一门融多学科的理论与方法于一体的综合性学科。
（四）拓展过程
20世纪八九十年代以来，随着西方国家企业再造运动的兴起和公民社会的不断发育，行政学出现了一些新的发展特点，一方面，在新管理主义思潮的影响下，许多在工商企业管理领域行之有效的新得行政管理理论与方法又一次被引入行政管理领域；而另一方面，在新一波的民主政治思潮的推动下，出现了一些更加关注行政管理的本质、更加强调公民参与的新型行政管理理论。在这一时期，行政管理理论无论是在广度上还是在深度上都得到了进一步的拓展，并且最终出现了由传统意义上的公共行政向现代意义上的公共管理转型的发展趋势。
代表思想有：1、法默尔的后现代公共行政理论，其观点主要集中在《公共行政的语言》这部经典着作中。他认为，所谓的公共行政理论，从某种重要意义上讲，就是一种语言。语言不仅仅是用来表达和交流思想的思维工具，它还是观念、方法、直觉、假定和强烈欲望的加工厂，所有这一切构成了我们的世界观，塑造着我们的形态和人格。2、奥斯本的企业家企业理论，美国著名的进步研究所研究员奥斯本等人在《重塑企业》一书中提出的企业家理论。“如果我们要在20世纪90年代激发企业的活力，就必须重新塑造它。”3、霍哲的企业公共部门绩效管理理论，他从绩效管理的视角提出了一个由质量而管理、开发人力资源、适应技术、建设伙伴关系以及绩效评估者五个关键性概念构成的全面改进企业公共部门绩效的综合模型，在他看来，最具创新性和最富有绩效的企业公共机构可以将先进的管理技术整合成为一种绩效改进的综合方法并且可以成为其他机构改进绩效的榜样。
行政学自19世纪末、20世纪初创立迄今已发展成为一门既具有丰富的理论内涵，又不乏重要的实践价值的综合性学科，特别是20世纪八九十年代以来，行政学发展最重要的特征之一就是行政管理理论研究的范围得到了进一步拓展，其主要标志就是出现了相对于传统公共行政或行政管理的公共管理概念。公共治理理论正是这一语境下出现的一种代表着西方行政学理论发展趋势的新型行政管理理论。所谓的公共治理理论，它是伴随着西方国家福利国家出现的管理危机和市场与等级制的调解机制发生危机以及公民社会的不断发育和众多的社会组织集团的迅速成长而出现的一种新型的公共管理理论。对于企业部门而言，治理就是从划桨到掌舵的变化；对于非企业部门而言，治理就是从被动排斥到主动参与的变化。治理就是“一种以公共利益为目标的社会合作过程——国家在这一过程中起到了关键但不一定是支配性的作用”它“标志着企业管理含义的变化，指的是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式”。
公共治理理论不仅更新了公共行政管理理论的基本内涵，拓宽了公共行政管理的参与主体，而且也延展了公共行政管理的职能范围，充实了公共行政的方式手段。尽管公共治理理论尚存在着诸如杰索普所说的合作与竞争的矛盾、开放于封闭的矛盾、可治理性与灵活性的矛盾以及责任和效率的矛盾等内在困境，而且它甚至因其在意识形态倾向、理论基础和实际操作等方面存在的不足而遭到了各种各样的批评，但是，作为合作型网络管理在理论上的映射，这种一开始就表现出强大生命力的新型公共管理理论，不仅为我们反思传统公共管理理论和超越新公共管理理论与新公共服务理论提供了一种新的认识图式，而且也是我们认识公共事务领域正在发生的显着变化的一种组织框架，而且正在并必将对人类社会的集体决策和公共活动产生深远的影响。
