吉宁博士观点
行政许可设定制度的一项重要功能在于促使企业行政管理职能的重新界定，促进企业行政管理职能与管理方式的实际转变，推动企业与社会、市场、中介机构和行业组织关系的调整和重构。在这场重组中，水利行政管理根据自身的特点该如何加快行政管理职能转变，找准在各种作用力中的位置，确实值得探讨。
破解“改变行政管理职能方式”的困惑
改变管理方式是在行政审批制度改革过程中形成的对既有行政审批项目的一种处理方式，其目的在于转变企业行政管理职能、发挥行业组织或者中介机构的自律管理作用。《行政许可法》第十三条规定，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，可以不设定行政许可。这成为改变管理方式这种处置措施的法律依据。
对于如何正确理解改变管理方式的含义、怎样改变管理方式、如何处理好行政管理与自律管理的关系，专家学者和社会公众仁者见仁、智者见智。笔者对此进行了简单归纳，并试图找寻破解之策。
解惑之一：改变管理方式的科学内涵
对于改变行政管理职能的管理方式行政审批项目，有人理解为行政机关不再管了，由行业组织或者中介机构进行自律管理。我认为这样的认识不够全面。改变管理方式至少有三层含义：首先，行政机关对特定的事项不再采用行政审批的管理方式，如水利部从国务院发布决定时起就不能再颁发水利工程建设监理人员资格证书、编制水土保持方案单位资格证书等；其次，有关行业组织或者中介机构可以通过一定的方式对从事上述行业的单位或者人员实施自律管理，实现自我约束、自我发展；第三，行政机关停止行政管理审批行为后，仍然可以采取其他行政管理方式对原来的管理对象实施管理，而不能放弃监管，怠于履行法定职责。这一点是容易被忽视的。事实上，在行业组织或者中介机构还很不发达的现阶段，行政机关的监管是维持一个健康有序的市场所不可或缺的力量。基于这样的思路，水利部门对于转变管理方式的行政审批项目，应当积极探索新的行政管理职能方式，在维护市场秩序方面有所作为。
解惑之二：行业组织、中介机构及自律管理的界定
改变管理方式的措施之一是由行业组织或者中介机构实施自律管理。但行业组织、中介机构为何物，有些人没有明确的认识，甚至把一些普通的国有事业单位说成是行业组织，这直接关系到改变管理方式项目的顺利实施。
我认为，行业组织是由从事一定行业的单位或者个人按照自愿的原则发起成立、或者在企业机关的引导下组织成立的。通过制定自律规则进行自我管理、自我服务、自我约束、自我发展的非营利性的社会团体，是从事特定行业的单位或者个人行使自治权的组织形式，是市场经济体制下维护市场秩序的一支重要力量。中介机构是接受特定单位或者个人的委托，为其提供特定服务，以营利为目的社会组织。如律师事务所出具法律意见书，会计师事务所出具财务报告，认证机构出具认证证书等。中介机构为维持自身的信用，一般会客观、公正地提供各种证明和评估意见，客观上起到对服务对象进行监督的作用。不难看出，自律管理与行政管理是截然不同的，与普通事业单位行使行政管理职能也有本质的区别。水利部所属的建设与管理总站、水土保持监测中心、综合事业局等单位不是行业组织或者中介机构，不能实施自律管理。
解惑之三：行政管理职能与自律管理的关系
有人把行政管理与自律管理对立起来，认为既然行政机关不再审批了，由行业组织或者中介机构实施自律管理，那么行政机关对有关事项就不要再管了。
我认为，在市场经济体制下，行政管理与自律管理应该是互动的，二者各司其职，互相补充，互相为用。即便是对于自律管理的事项，行政机关依然要制定必要的行为规则，给予必要的政策指导，履行必要的市场监管行政管理职能，特别是对行业组织或者中介机构的监督管理，必要时给予行政处罚或者采取其他行政措施。没有适时适度的行政管理，自律管理就不可能实现。
需要说明的是，行政管理与自律管理在不同的经济社会发展阶段所表现出的作用和效能是不同的，市场经济不发达时，行政管理居于主导地位；随着市场经济体制的完善，自律管理逐步发育并成熟，行政管理在某些领域会逐步让位于自律管理。行政管理与自律管理在发展历程中是此消彼长的。目前，对于律师这个职业，既有司法行政机关的行政管理，又有律师协会的管理；对于证券行业，既有证监会的行政管理，又有证券业协会的自律管理。这反映了市场经济体制的发展和完善过程。转变管理方式的水利行政审批项目，目前还不具备实施自律管理的条件，水利部门在相当长的一段时间内还要承担起市场监管的重任。
解惑之四：行政管理职能机关怎样改变管理方式
对于改变管理方式的行政审批项目，行政机关在明确了自己的角色后，更重要的是探索出一套切实可行的监督管理办法。
对于习惯于以审批促管理、以收费抓监督的行政机关来说，除了“守株待兔”式的行政审批似乎就没有什么监管手段了，这反映出行政管理水平的低下和服务意识的淡薄。
事实上，对于某种活动的社会控制，在事前、事中、事后不同阶段，可以有许可、登记、备案、认证等多种方式。我认为，水利部门不妨从以下几个方面探索非审批方式的行政管理：第一，建立监督检查制度，及时、有效地查处违法行为，实施过程管理，这对行政机关提出了较高的要求；第二，建立事后备案制度，对特定活动进行事后监督，发现问题及时纠正；第三，建立事前登记制度，对于某些活动可以要求进行事前登记，登记时只要提供规定的材料即可，行政机关不进行实质审查，发现问题随时处理；第四，实施信用管理制度，对于管理对象在从业过程中的行为，建立权威的信用档案，提供社会公众可以查询的途径，督促管理对象依法执业、诚实守信。
背景
去年5月19日，国务院发布了关于第三批取消和调整行政审批项目的决定，其中对一些项目“改变管理方式，不再作为行政审批，由行业组织或中介机构自律管理”。此前，国务院曾于2003年2月27日公布了一批改变管理方式的行政审批项目目录。上述两批改变管理方式的行政审批项目目录中包含水利行政审批项目11项，包括水利工程建设监理人员资格审批、水利工程造价工程师资格审批、编制开发建设项目水土保持方案资质审批等，主要是授予资格资质、准予进入特定行业的市场准入审批。
构筑水利依法行政新形象
构筑法治企业的基本要求
加快行政管理职能转变，建设有限企业。《行政许可法》确定的行政许可设定制度表明法律对企业管理社会生活和经济生活的范围作了限制，标志着企业管理理念从“全能企业”向“有限企业”的转变。这要求水利部门在对水资源实行统一管理上真正实现政企分开、政事分开、政社分开，使水行政管理行政管理职能切实转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。
强化行政监督，建设责任企业。这要求水利部门必须强化责任意识，在履行水行政管理职责时严格按法律规定的权限和程序行使权力，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的水行政执法体制，健全行政决策监督和责任追究制度，认真实行行政复议制度，完善规章和规范性文件的备案审查制度，同时加强对水利工程质量监督和水利投资项目的审计、监察等专门监督。
推进政务公开，建设阳光企业。“阳光是最好的防腐剂”，阳光企业已经成为法治企业的重要特征。《行政许可法》确立的行政许可公开、透明原则和一套相应的制约机制，要求水利部门必须要进一步推行政务公开，对行政管理相对人申请办理的涉水许可事项，不仅要公开申请办理的条件、程序、时限，还要公开办理的结果。要建立和完善水利改革重大问题的议事规则和集体决策程序。水利系统还要加快推进电子政务建设，及时将水利公共信息向社会公布。
完善信用体系，建设诚信企业。《行政许可法》首次以法律的形式确立了信赖保护原则，这要求水利部门要严格执行行政许可法的规定，加快水利信用建设，用自己的诚信行为取信于社会。因违法行政给老百姓造成损害的，要按国家赔偿法的规定予以赔偿，并依法追究责任。因政策调整给老百姓造成损失的，要依法补偿，真正取信于民。
提升行政效能，建设服务企业。《行政许可法》遵循便民的原则，规定了行政许可事项联合、集中办理制度，行政许可书面申请、书面审查制度，网上许可申请等制度，行政许可申请材料修改、更正一次告知制度，简易程序与当场决定程序，行政许可的期限制度以及行政许可限制收费制度，等等。这要求水利部门要进一步建立和完善行政许可的统一办理、联合办理、集中办理制度，推行“一个窗口对外”、“一站式服务”和“一次性告知受理条件”等便民措施，促进水利系统全体工作人员树立服务意识，提供优质服务，提升办事效率。
水利部门当前应当做好几项工作
切实实现水行政行政管理职能和管理方式的转变。水利部一方面要承担起对“有限资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入的管理行政管理职能”，另一方面又要充分发挥市场机制的基础性作用，凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定、市场竞争机制能够有效调节、行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，以及采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的事项，该放的放，该转的转，要强化间接管理和事后监督。
实现水行政许可的规范化。一是行政许可的设定要有法定依据，二是实施行政许可要按照法定程序，三是实施行政许可不得违法收费，四是加强对设定和实施行政许可的监督检查。确保各项规定落到实处。水利部的当务之急是抓紧研究制定落实《行政许可法》的管理制度和与之相配套的规章，包括受理行政许可申请、统一送达行政许可决定制度，实施行政许可听证制度，实施行政许可的具体工作程序，对被许可人的监督检查制度，实施行政许可的责任追究制度等。
声音
在我国，只有让人民与政治家、行政官员更平等，在平等的基础上进行自由的讨论，才有可能在对法律文本形成共识，最终减少法律文本的模糊性。行政许可法使人民在行政许可程序中有了更多与行政官员平等对话的机会，从而有利于法律文本在整个社会中达成清晰的共识。
现实的危险是，行政部门在规避许可法后，又创造出很多新的办法。在我国主要还是靠行政权力配置资源的大环境下，行政许可制度如何协调发展？取消大量行政许可是否会引起创设更多许可？体制上的冲突对行政许可法的实施提出了问题。另一个问题是既得利益怎么办？既得利益因许可丧失后会出现反弹，因为利益很难取舍。既得利益过去大多是通过新体制向旧体制的赎买过渡的，这次许可法则不同，它采取的是强行把原有利益分割出来的办法，而非赎买。利益主体是否同意？我们又拿什么来赎买使之放弃利益？这种既得利益的反弹，一定程度会影响许可法的实施。
