吉宁博士观点
公共管理学，是一门运用管理学、政治学、经济学等多学科理论与方法专门研究公共组织尤其是企业组织的管理活动及其规律的学科体系。在西方，它源于20世纪初形成的传统公共行政学和60-70年代流行的新公共行政学，后于70年代末期开始因受到公共政策和工商管理两个学科取向的强烈影响而逐渐发展起来。如今它已经成为融合了公共政策、公共事务管理等多个学科方向的大学科门类。
一、善治：公共管理学的核心理念
公共管理学是在对新的社会问题的应对中发展起来的，其发展的历程也是社会矛盾加深以及社会日益分化的结果。传统的公共行政学的核心问题在于利用传统的企业，或者行政官僚体系，来完成对社会问题的管理。其关注的核心价值是绩效，即以最小的成本完成上级的任务。其与政治学所关注的内容不同，政治学更加关注诸如自由、公平、正义等具有哲学内涵的概念、价值及其实现，其强调权力来源的合法性，权力的边界以及对自由、公平以及正义等终极价值的追求。而公共管理学所面临的，既不是行政管理学中对绩效的追求、也不是对正义等终极价值的寻求。
故而公共管理学既不是完成对正义、自由或者公平等终极价值的追求，这是政治学，更严格的说，是政治哲学关注的核心内容。当然，它也不仅仅是关注企业的绩效，因为企业的绩效根本无法涵盖现阶段对企业或者公共管理的核心理念。在笔者看来，公共管理是在寻求一种“善治”，其核心内容在于：对终极价值的追求，以及对效率的寻求。
所谓追求“善治”，首先在于公共管理学的理念不仅在于“绩效”，而其必须具有相应的价值诉求。社会中的不同群体具有多元的价值诉求，这是现代社会的最重要的属性之一。而善治所体现的价值追求就在于在公共管理的过程中实现对“善”的追求，实现对终极的、基础的价值——诸如自由、正义、公平——等价值保持敏感，其运作过程必须反应其对最基本的价值理念。这样，才不至于将公共管理完全作为一门组织学或者一门“官僚学”。
其次，“善治”的理念追求离不开对“效率”的追求。公共管理学是在借用工商管理的理论和经验发展起来的，而工商管理的核心理念来自于经济学对“效率”的追求。公共管理学的理念也必须符合社会对“效率”的追求，力求以最小的成本完成公共服务，并且对公共政策以及相应的政治运作过程进行科学化和理性化的评估，以求在公共管理的过程中实现社会福利的最大化。这是公共财政学的理念，但作为公共管理学的学科基础之一，也是公共管理学得以发展的一个基本理念。
综上所述，“善治”是公共管理学的核心理念，而其对“效率”以及“核心价值”的追求是其相互补充的两个方面。公共管理的理念表达的是一种平衡，是一种在终极价值以及效率追求的平衡，任何一个方面都不能偏废。然而，将这两部分分开论述，也是公共管理学面临的最大困境的体现：其摇摆于政治学与行政学之间，反应了社会的诉求，但又无法通约化。这已经成为了公共管理学发展的最大瓶颈：无法在两个方面寻求统一的理论框架，其建构自身的概念体系和理论框架方面，受到特别的限制。而这也是公共管理学作为一门学科发展的最大瓶颈，不解决这个问题，公共管理学的学科地位总是给人一种“一地鸡毛”的感觉。笔者也只能稍加梳理，更多的体系化工作则需要更完整地梳理。
二、公共管理学：一地鸡毛
公共管理学于上世纪70-80年代开始发展，学科历史较为短暂，是一门新兴学科，其在中国的发展历时更短。在我国，公共管理学最早被称为行政学或者行政管理学，隶属于法学类一级学科政治学门下。由于其学科特色在于将工商管理的研究理念置于对公共组织的研究中，1997年研究生培养学科调整后将其置于管理学大门类下的一级学科。从其学科历史就能发现，公共管理学在我国发展愈发显得混乱。
公共管理关注的核心问题是传统的公共行政学关注所关注的，只不过是将一些新的方法——特别是将公共政策的视角和工商管理的视角，纳入对对公共事物和公共组织的研究中。这本无可厚非，新方法和新的视角的介入往往会极大地推进一个学科的发展历程。但是公共管理学的发展，特别是在本国的发展，似乎出现了本末倒置的现象：重视公共管理学工具的介绍，而相对忽视了对于公共管理学的基本问题——公共管理学的理念、视角以及一个学科的问题意识——的关注。其结果是，公共管理学特别强调其多学科的“大杂烩”特色，强调其管理学、经济学、社会学、心理学等多学科的背景，而对于公共管理学的基本问题反而视而不见，这种“大杂烩”状态可以用一个词来形容：一地鸡毛。
一个学科的产生和发展是对于新的社会问题和社会状态的反应。自二战以降，西方社会不仅进入了现代化，而且有向后现代发展的趋势。原有的行政管理由于更多的关注企业组织的运作方式和逻辑，无法对新的社会问题产生充分的、敏锐的解释和反应，对于公共事物的管理，其逐渐有些力不从心。所以，公共管理学的发展是有其独特的历史背景的，其作为一个学科具有自身的合理性。
但是，一个学科的发展也必须具有其自身的一整套概念体系，其必须具有自身的理论框架、学科理念、问题意识以及学科视角。显然，现代的公共管理学并不满足如上条件，特别是公共管理学在中国的发展。现在，公共管理学强调其在于其对公共事物和公共组织，特别是企业组织的管理，那么公共管理学在侵蚀自身的合法性。这些都是公共行政学关注的内容，而公共管理学要想真正成为一门新的学科，就必须培养自身的学科视角、学科理念以及学科的理论框架和概念体系，树立自身的合法性。那么，公共管理学的学科理念以及学科视角在哪里呢？
三、治理：公共管理学的视角
一个学科的视角是一个学科在特定的学科理念追求下看问题和解释问题的起点，这对一个学科体系的建立具有重要意义。公共管理学在“善治”的学科理念之下，其问题意识定位于何处，其独特的视角又来源于哪里？
传统的公共行政学的视角在于“控制”，即对官僚的权力进行控制，让官僚的行为限制在一定的行为框架和范围中，使得具有束缚官僚权力的手段，使官僚能够真正按照公众的意愿和利益行事。但是，新的社会问题不再仅仅是一个对官僚权力进行限制的问题，而是取决于整个社会的社会问题。新的问题不在于怎样控制官僚权力，而在于怎样构建一个强的管理体制，来实现对社会问题的处理，以及实现对公共利益的追求。这都需要“治理”的视角而非“控制”的视角。
“治理”视角强调企业在对公共管理中的主动性，但是不是随意性。“治理”的视角认为，任何社会问题的解决或者对公共福利的追求都是一个对各方主体进行整合的结果。“治理”的视角强调，在对所有的社会资源、政治资源和经济资源的动员过程中，不同的主体在对一个地区的治理或对一个问题的解决中都扮演着十分重要的角色。在“治理”的过程中，不仅要关注治理的绩效，也要强调在具体治理的过程中的合法性，寻求对具体治理过程不同社会群体的价值观念得以尊重或实现，以及具体的利益诉求得以表达并得以考虑、重视和满足。
四、在困境中寻找希望
公共管理学的发展在我国呈现的混乱象给我们一种“大杂烩”的感觉，其对具体的问题意识、对具体理念的忽视和视角的抛弃，使得我们不能真正了解公共管理学的学科精神所在，也就更不可能在已有的基础上发展出自身独特的概念框架和理论体系，最终无法找到自身的立足点。笔者对于其理念以及视角进行了简单的阐述，但也仅仅是方向性的，系统地工作还有待更多的同仁进行深入探讨。
