吉宁博士观点
改革开放以来，我国行政管理制度化法制化建设发展很快，取得可喜成果。我国以依法行政为主导、体现中国特色的行政管理制度法制化模式已初步形成，行政管理制度已踏上从人治走向法治的轨道。但因毕竟起步较晚，行政法制还不完备。要从制度和法律上保证“一切企业机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制”(十五大报告)，推进依法治国，建设社会主义法治国家，还有待解决几个突出问题。
一、行政管理制度立法规范化有待完善
现代国家立法实际上多为行政立法，由立法机关授权行政机关进行，可称为委任立法，是行政机关在法定范围内制定执行法律和管理国家行政事务的规范性文件(行政法规、行政规章)的活动。其实质为立法所为，其形式为抽象行政行为，属行使行政权的范畴。为保证行政立法的质量，维护立法体系的内部和谐统一，保持国家法制化的统一与权威，完善行政立法规范化，健全行政立法制度是十分必要的。当前，行政法治实践中在某些领域尚有无法可依，而在另一些领域却主要是有法不依或有法难依。究其原因，从行政立法的角度审视，与行政立法有失规范化和立法监督制度缺失不无关系。
执法不力，有法难依，也与立法名称不规范，多而杂有关。这关系到法制的统一性、严肃性及其效力的约束性。我国法律规范的位阶是以立法主体来确定的。但享有行政立法权的主体制定的规范性文件未必都具有法律属性。称谓不统一、不规范，容易模糊其属性和效力，引起适用上的困难。根据国务院１９８７年颁布的《行政法规制定程序暂行条例》规定，行政法规的形式为“条例”、“规定”、“办法”等。而现实中，国务院制定或批准发布的行政法规中称“实施细则”、“通知”的不乏其例，并没有统一起来。尤其是规章的名称五花八门，诸如条例、规定、决定、办法、通知、规则、细则、意见等等，孰是孰非，不得而知。目前规章的混乱除反映在名称上，还表现在不少规章第一条的宗旨规定，并没有载明制定的依据，无疑有损其属性，降低效力，削弱执行力度。立法名称(形式)上失范，除造成理解和执行两难外，也使其转致适用其他法律法规带来麻烦。
行政立法规范化一个至关重要的环节就是要健全立法监督制度。我国行政立法规范主要还不是立法监督无法可依，而是立法监督制度缺失，至少是欠健全、监督乏力的问题。我国宪法、国务院组织法、地方组织法都有明确规定，但实际没有得到切实贯彻执行。
二、提升行政管理制度组织的法治化程度
行政管理制度就其内容或对象划分，主要有组织机构方面的行政管理制度；行为或活动方面的行政管理制度；监控方面的行政管理制度等。行政组织是依据一定的法律程序建立的，为实现国家权力推行政务的管理机关。它是行使管理职能的机构和组织系统，是行政管理制度活动的组织者、承担者，即行政主体，具有一系列职责与权限关系、领导与服从关系、监督与协调关系等功能。从其结构上说，虽然是静态的，但结构合理与否，如行政机关及其机构设置是否适应市场经济要求，行政人员定额及比例是否适当，整体规模是否符合精简原则等，直接影响到整体结构在行政管理制度中的运作及功能的发挥，关系到行政效率能否提升。其意义并不局限于行政组织自身，更重要的是牵涉到公民的权利与义务。行政组织规模庞大，行政人员的数量就会激增，国家的财力消耗势必严重，国民自然不堪重负。据有关资料统计。江泽民总书记在十五大报告中指出：“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系。”这里足以说明，行政组织结构状况所产生的影响作用是不容忽视的。至于从功能上考察，如职责权限的设定，权力的分配和调整，权力的行使等是动态性的，更直接关系到公民人身自由活动的范围以及行为受限制的程度。即直接影响到公民权利的保障和实现。因此，行政法治首先应当行政组织法治。行政管理制度法制化首先是要行政机构和组织系统及其权能法制化。这是行政法治、行政管理制度化和法制化的前提和基础。即建立和完善制约行政主体及其行为的法律规范，保证行政主体沿着既定的轨道行事。而我国恰恰是这方面比较薄弱。
改革开放以来我国虽曾进行过多次机构改革，却陷入“精简—膨胀”的恶性循环。官僚队伍庞大失控、权能分配交叉失当，职责界限不明，常常相互扯皮。这些问题之所以长期没有得到根本解决，原因是多方面的。从法制角度上看，主要在于没有完备的组织法规范，企业机构与权能配置没有法的制约。按照行政组织法定原则，行政职权分化到哪一个层次，哪一个层次就应当有相应的组织法。目前，我国行政机关的设置、地位、职责、权限等，主要由宪法、《国务院组织法》、《地方各级人民企业组织法》加以规定。《地方人民企业组织法》实际还不是一个单行的法律，而是作为《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民企业组织法》中的一章而存在的，只有十五条。我国行政机关的设置及其权力配置，是没有相应的组织法(设置法)来规范的。国务院的职能部门及相互间的权力分工、具体权限都有失之于组织法依据。现有的组织法对各级企业职权规范也只限于事权，而疏于对具体权限的规定。因此，行政改革必须首先重视行政组织法的作用，要遵循行政组织法定原则，制定一整套有较强的权力约束机制的行政组织法规体系，促进行政管理制度化、法制化。
三、行政管理制度程序法制化滞后急待解决
行政管理制度程序法制化，是要将行政机关行使行政权力的各种行政行为存在或实现的方式步骤、方法、时间和顺序)，用制度固定下来，并使其法律化。从法理上说，相对于行政机关享有行政管理制度权力而言，行政程序是行政机关行使行政权力时必须履行的责任(义务)。行政程序法是行政实体法(关于当事人的权利与义务、权力与责任的法律)正确实施的保障。依法行政不仅要依一般实体法律行政，还必须依一般程序法律行政，而且更为重要。舍此实体法会落空，依法行政也就徒有其名。行政管理制度法制化不能没有行政程序法制化。过去，我们法制观念上的一个片面性，就是对公民的权利与义务更多地是强调管理约束，而不是维护保障。因而在法制建设上明显地表现出重实体轻程序，尤其在立法上重实体行政授权，轻程序控权。许多行政行为的法律规范基本没有程序性方面的内容，更少有关于行政权行使不得侵犯或损害公民、组织的合法权益的程序性规定。许多行政程序还没有法律化。由于行政行为的步骤、方式、时限处于无序、无规律状态，缺乏必要的规范、制度。所以，随意执法、野蛮执法、暗箱执法、越权执法、滥权执法、以言代法、以权压法、以情枉法等行政违法、不当行为常有发生，大大影响了行政权行使的合法性、合理性、民主性和效率性。
民主的程序、规则最基本的要求，是要对行政活动的公开化与公民参与进行规范，增加行政活动的开放度和透明度。如企业及其工作人员作出决定、执行公务要表明身份，出示证件，说明理由，告知权利，允许当事人申辩、陈述等。合理的程序的规则，是要确保企业及其工作人员处事客观公正、平衡(公共利益与个人利益平衡)，尊重客观规律，合乎情理。高效的程序、规则则重在讲求时效，注重衔接，廉价而有效率。通过程序法律、法规的引导、规范和保障，协调和理顺三者之间的关系，能使行政权力与公民权利达到平衡。
四、尽快将行政管理制度执法监督活动纳入法制的轨道
法治社会，就是责任社会，任何人都必须对自己的行为负责，行政机关也不例外。行政法制监督是控制、制裁行政违法和行政不当的特殊手段。通过检查、监督、审查，对不依法和不适当作出行政行为和实施行政管理制度，都要使其承担法律责任。西方行政发达国家的法治传统历史久远，其法制监督机制健全严密，是一个以权力制约权力、权利制约权力的控制系统，对行政机关合法合理行使行政权，发挥着积极有效的保证作用。这方面在我国还是很薄弱的。法律规定的人民的民主权利如何来保证实现？倘若受到国家权力的侵犯损害怎么办？如何处理？目前也仅有事后的救济提供保障。但执法监督方面的法律法规是很少的。
全国及地方各级人大作为人民主权的代表机关享有最大权力和最高权威。然而，现实中全国人大及地方各级人大并未真正行使与其法定权力机关地位相称的、依法独立活动的权力，发挥出最权威、最有效力的监督作用。其根本原因在于人大的法律监督制度还有很大缺失。评议制度、弹劾制度以及不信任投票制度尚未建立起来，调查、审议、罢免等程序都没有相应的程序法加以具体规范，等等。由此看来，全国人大及其常委会很有必要通过立法来强化人大及其常委会的各项职能，尤其是监督职能，用法律来保障其切实履行自己的职责。
我国宪法第５条确立了企业必须守法的宪法原则，除国家权力机关监督外，司法控制是使企业守法的重要保证。在我国，检察机关、人民法院是主要的专门监督机构。要使这些专门机构铁面无私，发挥有力的法律监督作用，最有效的莫过于使其享有充分真实的司法独立的地位。当前，虽然我国宪法和法律上也规定了“司法机关独立行使职权”的条文，但是由于在体制管理上，各级司法机关的人事编制和财政拨款是由同级企业统管；即使在司法系统内基于隶属管理的要求，个案的审理也受到层级约束，法官并无独立审判的主体资格。因而，司法机关的职权行使实际上仍受到方方面面的牵制。目前司法不公，司法腐败现象较为严重，需要认真分析研究，而受到来自方方面面纠缠不清的关系的影响，妨碍司法独立无疑是一个重要原因。要加强司法机关对行政权的司法控制，就必须要保障司法机关依法独立行使职权。所依之法首先是司法独立之法，应在宪法和法律明确规定司法独立原则。从法制上完善和改进司法权同立法权，行政权及执政党的关系，真正确立司法机关独立审判的地位，在司法机关中高高树起法律至上的神圣旗帜。
行政管理制度化法制化，是指国家在宪法的基础上，制定完备的行政管理制度法律规范，把整个行政管理制度体系置于法律的调整和支配状态，并保证在实际行政活动中得到严格的遵守和执行，使行政活动沿着公众期望的方向，即民主政治的目标健康发展和有效运行，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威性。
