吉宁博士观点
本文围绕新颁布的《行政许可法》在基层工商行政管理工作中的适用这一问题，阐述了《行政许可法》的主要内容与基层工商行政管理工作的关系，以及《行政许可法》在基层工商行政管理工作中适用应注意的几个题，探索了基层工商行政管理工作中全面贯彻落实《行政许可法》，以提升基层工商行政管理效能的有效途径。
在基层工商行政管理机关作为当地企业主管市场监管和肩负市场准入法定职责的行政执法机关，其工作职责是《行政许可法》调整的主要内容，《行政许可法》的颁布实施必将对基层工商行政管理工作产生积极而又深远的影响。行政许可与基层工商行政管理同属于国家行政机关作为主体依法作出的行政行为。实施《行政许可法》所奉行的六项立法原则，不仅规范了基层工商行政管理机关的行政许可行为，而且符合基层工商行政管理工作合法、公正、便民、高效的内在要求，为《行政许可法》在基层工商行政管理工作中的适用奠定了理论基础，为基层工商行政管理工作的第一要素——队伍建设，及从源头上治理纠正队伍的不正之风提供了有效的制约措施和法律依据。基层工商行政管理机关实施《行政许可法》，应该尽快明晰工作思路，创新管理观念，以战略的眼光、全新的导向去科学定位工作理念，以信用工商、责任工商、效能工商、规则工商四大建设引领工商工作，夯实实施《行政许可法》思想基础。在基层工商行政管理工作中实施《行政许可法》要进一步强化行政裁决职能，澄清行政审批与行政许可的关系，收回、吊销、注销法律关系，形式审查和实质审查的法律责任等几个法律概念。促进《行政许可法》在基层工商行政管理工作中的全面贯彻实施。
《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）历经7年之久，于2003年8月27日经十届全国人大常委会第四次会议通过，并将于2004年7月1日起施行，这也是世界上第一部单行的《行政许可法》。在现行法律中，大多数法律都是给企业授权，由企业对社会实施管理的，《行政许可法》则是专门规范企业行为、企业共同行为的法律。在此之前，这类法律也仅有三部（《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》），而《行政许可法》所体现的“设权应法定、有权必有责，用权受监督、侵权须赔偿”的立法意志和“合法、高效、公正、便民”的立法原则，同前三部法律相比，对企业管理理念的转变、管理方式的创新、企业职能的转变，将产生更加深刻、更加广泛的影响。基层工商行政管理机关作为当地企业主管市场监督和肩负市场准入法定职责的行政执法部门，其工作职责是《行政许可法》调整的重要内容，《行政许可法》的颁布实施必将对基层工商行政管理工作产生积极而又深远的影响。本文试围绕《行政许可法》的主要内容、基本立法理念以及在基层工商行政管理工作中的法律适用谈几点粗浅的认识。
一、工商行政管理许可的概念、法律特征。
（一）、工商行政管理许可的概念
《行政许可法》第二条规定：本法所称工商行政管理许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。
（二）、工商行政管理许可具有以下法律特征
1、工商行政管理许可的内容是国家法律禁止的活动。
行政许可是在特定对象符合相关法律条件的情况下，对法律、法规和行政规章所设定的禁止内容的解除，允许其从事某项特殊的活动，使其享有特定权利和资格。例如：为了保证公共安全、维护交通秩序，国家通过考试等方式给符合一定技术的人发给驾驶证，赋予其驾驶汽车的权利。
2、行政许可是一种应申请的行为。
工商行政管理许可是行政机关许可相对人以从事法律、法规和行政规章禁止公民、法人和其他组织所为的行为，作为工商行政管理许可相对人的公民、法人和其他组织要获得对此种禁止的解除，就必须具备相应法律、法规和行政规章规定的特定条件，并向行政机关作出相应的意思表示，这种意思表示的形式就是许可申请书，如《企业名称预先核准申请书》、《公司注册登记申请书》。申请人通过申请书向行政机关提出自己的许可请求，并说明自己所具备的相应法定条件。行政机关通过审查申请人的请求，并确定其具备了相应的条件后，才能授予许可。
3、工商行政管理许可是行政机关赋予行政相对人某种法律资格或法律权利的具体行政行为。
工商行政管理机关赋予政行相对人的这种法律资格或法律权利通常只在一定的期限内有效。此种行政行为必须具备某种特定的形式要件，这种特定的形式要件就是许可证、执照，具体名称包括准运证、通行证、批准书、资质证书等等。
4、工商行政管理许可的事项必须有明确的法律规定，许可的范围不得超出法定界限。
许可是建立在普通禁止基础上的解禁行为。如行政机关发放营业执照，是允许相对人从事某种经营活动，但同时也是禁止其他人随意从事经营活动，其他人非经行政机关允许，如从事相应经营活动即属无照经营的违法行为，将依法受到工商行政管理处罚。
二、《行政许可法》的立法原则与基层工商行政管理工作的要求
《行政许可法》八章八十三条中，始终贯穿着一条主线，也是《行政许可法》的基本特性，那就是该法自始至终遵循的六项立法原则。深刻领会《行政许可法》的立法原则是工商行政管理部门有效实施该法的关键所在。
（一）合法原则。即设定或实施行政许可必须严格依照法定权限、法定范围、法定条件和法定程序进行。
（二）公开、公平、公正原则。是指实施行政许可的法律、法规、规章等依据公开，行政许可的实施及结果公开。当然，涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的除外。所谓公平、公正，是指对所有行政相对人要一视同仁，外国人、中国人同样享有国民待遇，这也是WTO的主要规则之一。同样，不同所有制的企业及个人、组织也要一视同仁。
（三）便民原则。是说行政机关在实施行政许可的过程中，要尽可能减少环节、降低成本，提升效率。
（四）救济原则。是指行政相对人在申请行政许可过程中享有陈述、申辩权，复议、起诉权和要求赔偿权。
（五）信赖保护原则。这项原则最早是在德国行政法实践中产生、发展起来的，它是指依法取得行政许可的行政相对人受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。否则，行政机关要承担相应的法律责任，并给予补偿或赔偿。
（六）监督原则。一是上级行政机关对下级行政机关实施行政许可的监督，一是实施行政许可的行政机关对取得行政许可的行政相对人的监督。
市场经济是一种竞争性、规范化和秩序化的经济，市场经济的规范化、秩序化要求基层工商行政管理工作实现高效、公正、权威的目标。基层工商行政管理工作的重要内容就是工商行政管理机关代表企业通过登记管理手段，对商品生产经营者的权利能力与行为能力进行审核，并根据法定条件确认其作为市场竞争主体的资格，对其进入市场的法律行为依法实施行政许可。《行政许可法》所奉行的六项立法原则，不仅规范了基层工商行政管理机关的行政许可行为，而且符合基层工商行政管理工作合法、公正、便民、高效的内在要求，为《行政许可法》在基层工商行政管理工作中的适用奠定了理论基础，为基层工商行政管理工作规范化指明了方向。
三、夯实基层工商行政管理工作中实施《行政许可法》的思想基础
认识是行动的先导和保障。《行政许可法》是一部旨在维护公共利益和社会秩序、规范行政机关行政行为的重要法律，基层工商行政管理机关实施《行政许可法》，应该尽快明晰工作思路，创新管理观念，以战略的眼光、全新的导向去科学定位工作理念，以信用工商、责任工商、效能工商、规则工商四大建设引领工商工作，夯实实施《行政许可法》思想基础。
（一）、建设效能工商是执政为民的要求。
根据《行政许可法》的便民原则，工商部门应积极深化自身工作环节的改革，坚持绩效为本，反对形式主义、官僚主义，降低行政成本，提升行政效率。一方面，基层工商机关在登记和监管工作中应按照法定要求在规定期限内办结相对人的申请事项，工作有序不拖拉；另一方面，应从经济学的角度以尽可能小的行政成本实现尽可能大的工作目标，既要减少相对人的时间、人力和金钱成本，也要适应效能是工商部门履行职责、行使职权时应当遵守的基本原则，也是企业机关自身改革的必然方向。
（二）、建设责任工商是内在素质的要求。
《行政许可法》赋予行政机关一定的权力，更明确了行政机关应肩负的责任。强化责任工商意识必须在系统内部提升全员认识，摆正责任和权力的关系，从权力越位、缺位和错位的误区中走出来，树立责任第一的工作观，树立“有限权力”和“责任行政”的思想，恪尽工商工作职责。
（三）、建设信用工商是时代发展的要求。
国家工商总局将2004年定为诚信建设推进年。建设信用工商，应当遵循《行政许可法》中体现出的诚实守信的相关原则。首先是政务公开原则。该法规定行政许可实施的主体、条件、程序、期限应公开透明；规定行政许可决定应予以公开，公众有权查阅。工商系统应按照“为民、务实、清廉”的要求，健全公示制、首办责任制，增加工作透明度，完善监督制约机制，以讲诚信的实际行动取信于民。其次是恪守承诺原则。行政机关不能随意撤销、变更已经生效的许可决定。应提倡诚信执法，尊重相对人人格，保障相对人合法权益。对行政不作为行为应依法追究责任，并给相对人以适应的补偿，该法第七章有多条条款对此作了具体规定。信用工商理念的培植，必将使广大群众增强对工商机关和法律的信任度。
（四）、建设规则工商是依法行政的要求。
基层工商部门在注重效能提升的同时，仍必须坚守法定的程序和规则。因为在当前市场经济体制尚未完善的前提下，既要发挥工商行政管理的独特作用，又要保证行政行为的公正性，就必须设定相关行政行为应当遵循的程序，规范化行政行为。按照《行政许可法》的规范要求，承办人和单位不受亲属、朋友、同学、同事等外界的影响以及当地企业的行政干预，以维护法定程序和规则的完整性和有效性。程序公正合法是保障工商部门行政行为公正的前提和基础。
四、《行政许可法》规定的主要制度与工商行政管理行为的规范
《行政许可法》确定的三项制度包括行政许可的设立制度、行政许可的实施制度和行政许可的监督与责任制度。
（一）行政许可的监督与责任制度。
这项制度规定了详细的监督检查方式和严格的法律责任。完备的监督机制和责任追究机制进一步规范了工商行政执法行为，从源头上制止基层工商行政管理工作中不正之风和随意执法的现象。
（二）行政许可的实施制度。
行政许可的实施是指国家行政机关和有关组织依法为公民、法人或者其他组织具体办理行政许可的行为。这项制度明确了实施行政许可的主体，并从集中行政许可权等方面保证了行政效率的提升，按照公开、效能、便民的原则规定了行政许可的程序、时限以及行政许可的费用。这就从法律源头解决了工商行政管理工作中简化行政许可程序、流程、时限规范化等问题
（三）行政许可的设定制度。
行政许可的设定是指有关国家机关依照法定的权限、范围创设行政许可的行为。行政许可设定制度明确指出了六类可以设定行政许可的事项和四类不可以设定行政许可的事项。充分体现了行政许可的确定应遵循经济和社会发展规律、有利于发挥行政相对人的积极性和主动性、维护公共利益和社会秩序、促进经济社会和生态环境协调发展的基本要求。为规范和调整行政管理与行政相对人自主管理的关系、行政管理与市场竞争机制的关系、行政管理与社会自律的关系以及行政许可方式和其他行政管理方式之间的关系提供了法律依据。同时，还规定部门规章不得设定行政许可，这就意味着大量的部门规章设定的行政前置许可必须调整或废除。
五、在基层工商行政管理工作中实施《行政许可法》的几个法律问题
《行政许可法》在工商行政管理领域的适用中，有几个法律概念应予重视，这几个法律概念的界定是工商机关实施《行政许可法》的着力点。
（一）、形式审查和实质审查的法律责任。
形式审查和实质审查是工商登记工作的重要内容，关于登记主管机关对申请人提交的材料真实性是否承担相应责任这一问题，在法律规定方面历来存有争议。对于这个问题国家工商企业字〔2001〕第67号答复中认为，工商登记属形式审查，相应责任应由申请人承担，但由于这个答复的法律效力所限，审判机关在司法实践中并不完全认同，这就导致工商登记部门在实际工作中既要坚持形式审查，又要担负起一些实质审查的责任，二者交织在一起，不利于工作效率的提升。而《行政许可法》确立了工商登记形式审查的原则属性（参见《行政许可法》第三十四条、第五十六条、第二十条），同时，该法第三十四条第三款还规定赋予工商登记部门依法实施实质审查的职能。但这并不等于没有分清法律责任，该法第三十一条、七十八条明确规定，因申请材料和证明文件不真实所导致的后果，登记机关不承担相应责任。不仅如此，申请人采用欺骗手段取得的工商登记，在经营活动中给第三人造成损害，受害人可申请要求赔偿。
（二）、收回、吊销、注销法律关系的定位。
在工商行政管理机关对营业执照的管理方面有三个不容回避的法律概念就是“收回”、“吊销”、“注销”。《行政许可法》颁布后，对三个法律概念在实际工作中的操作提出了新的要求。
《行政许可法》规定了两种情形可以收回已做出的行政许可，一种是第八条规定的行政许可所依据的法律、法规、规章修改或废止，或准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，行政机关可依法变更或者撤回已经生效的行政许可。另一种情形是第六十九条关于行政许可机关可以撤销行政许可的规定。但是，《行政许可法》信赖保护的立法原则规定，行政管理相对人对行政权力的正当合理信任和依赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政行为，确需改变的，由此给相对人造成的损失应当予以补偿或赔偿。这就使作出行政许可的行政机关的法律责任更加明确化。所以，工商执法中应慎用收回营业执照的行政措施。
关于“吊销”和“注销”，在工商行政管理实践中，长期被视为平行的一组法律概念，注销由当事人申请，吊销由工商机关依职权行使，两者的法律后果都是导致主体资格的丧失。《行政许可法》中则将注销登记规定为行政机关的法定义务，该法第七十条规定，在行政许可证件依法被吊销的情形下，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续。所以，吊销是作为行政处罚规定的，注销是作为登记程序规定的，吊销是注销的前提之一，二者并非平行关系，而是先后关系，企业退出制度的最终程序应是注销。企业被吊销执照后，在注销之前仍负有清算责任和申请注销登记的责任。因此，实践中将吊销视为企业在法律上消失的惯例应改变，并且要建立、健全以注销为标志的企业退出制度。
（三）、行政审批与行政许可的关系。
国家从2001年开始的行政审批制度改革工作中，工商行政管理中的登记、许可、鉴证、审核等职能都被纳入“行政审批”，澄清“行政审批”与“行政许可”两个重要法律概念的范畴，对于明确工商行政管理工作中《行政许可法》规范范围具有重要的现实意义。“行政审批是指，行政审批机关根据自然人、法人或其他组织依法提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动，认可其资格资质，确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为”。由此可见，行政审批包括行政许可和行政确认，也就是说无论核准、批准、审核、同意、注册、许可、认证、登记、鉴证等什么形式、什么名称，只要具备“必须经过行政审批机关同意”这一法律要件，就可以认定为“行政审批”。《行政许可法》对“行政许可”的定义，以及该法第十二条关于许可事项的内容规定，除企业或者其他组织的设立等需要确认主体资格的事项的登记纳入行政许可外，其他登记行为都未明确纳入。在此基础上，分析工商行政的管理具有审批或许可职能，属于《行政许可法》规范范畴的包括广告许可，各类企业登记及其他组织的设立，而动产抵押物登记、商标注册、驰名商标认定则不属于行政许可的范畴。
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