吉宁博士观点
中国自古以来就是一个统一的多民族国家，对民族地区的行政管理历来是中国行政管理的一项重要内容。由于社会经济发展的不平衡，形成了皇权统治下独具特色的中国民族地区多元行政管理制度。这一制度不仅形成了少数民族传统行政管理制度文化的基本内核，而且也成为新型行政管理制度转换的起点。研究中国少数民族传统行政管理制度文化与民族地区行政管理的相互联系与有机结合，不仅有助于继承发展少数民族优秀传统文化，也有助于民族地区行政管理体制的改革和民主法制的建设。
一、少数民族传统行政制度的多元特征
截至新中国成立，展现在人们面前的中国少数民族社会形态是一幅丰富多彩的人类社会发展的立体画卷。人类由低向高纵向演进的社会历史发展形态，被中国少数民族在同一时空中以横向展开，使原始公社制、奴隶制、封建领主制、封建地主制等前资本主义诸社会形态同时并存。这种历史景观构成了中国少数民族行政管理制度的多元模式。发展不平衡条件下中国少数民族行政制度的多元特征，是少数民族内部政治、经济、文化诸方面的差异性在行政制度上的同一时空中的横向展现，其基本内涵包括两层意思：一是在皇权统治条件下，统治阶级以基本组织形式和管理手段对少数民族进行政治统治和行政管理，即在我国以郡县制框架来实现对少数民族的直接政治统治和行政管理。与此同时，皇权统治又受到时空地域的制约，对于尚不能直接统治的少数民族地区，以一种渐进过渡的方式来实行制度认同和社会整合，即以我国诸朝实行的羁縻制度来实现对少数民族间接的政治统治和行政管理。这样就构成了郡县制与羁縻制并存的少数民族行政管理制度的二元结构；二是在少数民族地区，一方面，封建中央王朝或通过郡县制或通过羁縻制将封建行政管理要素注入少数民族地区；另一方面，少数民族在历史发展过程中，形成了具有本民族特点的传统行政管理制度，尤其是民族基层传统行政管理制度。由于社会经济发展的不平衡，各少数民族在新中国成立前夕分别处于原始公社制、奴隶制、封建领主制、封建地主制等前资本主义诸社会形态，这样就又构成了封建王朝皇权统治下少数民族行政管理制度的多元模式。造成这一结果的原因是多方面的，因之而呈现的多元统治制度特征也是多方面的：
1、少数民族传统行政制度多元特征的地理环境因素
自然地理环境对人类社会的影响是深刻而广泛的。不同的自然地理环境条件下，不仅会产生不同的生产、生活方式，而且也会产生与之相适应的社会组织方式和行政管理方式。生活在山林中的少数民族，由于山高林密、水激堑深，交通十分不便，地理环境十分封闭。这不仅造成了山地民族游猎游耕、刀耕火种的经济生产方式和原始共产主义的交换分配方式，而且使其家庭社会组织、行政管理等具有独特的山林特点。一方面这些民族社会组织还保留着浓厚的以血缘为纽带的氏族部落形式；另一方面，以地缘为纽带的村社组织兴起并有逐步取代前者的趋势。而由于各民族所处的局部自然地理环境又有差别，以及由此产生的周边经济、政治、民族等经济社会环境的差异，使各山地民族的社会组织形式和行政管理模式又出现了多样化的格局。如云南山地民族中，傈僳族社会实行的是称为“坑”的父系大家族的社会组织形式和行政管理模式，怒族的社会组织形式包括氏族、胞族、家族及村社等形式并形成不同的管理方式。而佤族则是家庭、家族、村寨和部落不同等级社会结构并存，并在此基础上形成了王子行政管理模式。双系并存的拉祜族社会组织形式，采用的是一种“卡些卡列”行政管理模式。景颇族社会中存在的“贡晶贡萨”与“贡龙贡查”两种性质不同的行政管理制度，阿昌族的三级行政，瑶族的“瑶目”制度等都反映了这些民族行政制度的多样性。
居住于广阔草原的民族，不仅创造了游牧生产方式，而且创始了与之相适应的行政管理模式。蒙古人的万户、千户、百户制度，满蒙民族的八旗和八旗制度等，都突出表现了这一点。西藏特殊的自然地理环境，造就了政教合一的政治经济和行政管理模式。大、小凉山特殊的自然地理环境，使彝族社会一直保留着奴隶制“家支制度”。傣族的领主制，哈尼、彝、白、纳西等民族的土司制，西北诸族政教合一的传统管理模式等，都可以从自然地理环境方面找到它们存在的客观依据。
2、少数民族传统行政制度多元特征的经济因素
在人类社会经济发展的不同阶段，产生不同的生产组织形式和管理形式，是由于基于不同的生产力基础，并由此发挥着不同的经济功能、服务于不同的经济目的。处于原始状态下的中国诸少数民族，由于个体尚未获得独立于自然界的能力，只能使个人的一切行为与群体紧密地联系一起。这种群体联系便在民族、部落（如许多少数民族中的大家庭制度、家族公社制度）等形式下，把社会政治、行政管理、生产、生活以及军事等各种内容集中于同一组织内。在私有制条件下，当个人劳动力的生产能够超出他维持生命的费用而有显着剩余时，群体组织之间以掠夺来增加自身生产能力的情况也就随之发生，各自都通过对其他群体生产力的掠夺与否来获得自身进一步发展的条件。这样，社会成员间的社会关系、经济关系、政治关系、行政关系等都发生了质的变化。如佤族的王子行政、景颇族的山官制度、藏族的政教合一制度、彝族的奴隶制度、傣族的领主制以及盛行于诸多少数民族中的土司制度的不体现了这一点。而当民族社会发展到国家组织形式，其经济生产变成有组织的阶级剥削活动，而作为国家权力之一的行政管理机构便成为实现这一活动目的的重要工具。
中国少数民族经济结构的多层次，导致了其传统民族行政管理制度的多样性。原始公社制、奴隶制、封建领主制、封建地主制经济多种形态在半封建半殖民地的社会总背景中并存；采集、渔猎、畜牧，以及包含着刀耕火种、锄耕、犁耕等内容的农业、手工业和部分民族地区少量的近代机器工业等多种生产技术手段并存；简单价值形态下的偶然的互惠互易，一般价值形态下的扩大了的物物交换，一般货币交换以及在资本主导下的经济结构，导致了多民族的行政管理模式的并存。
3、少数民族传统行政制度多元特征的文化因素
中国各少数民族的行政管理制度不仅有着在此基干之上的经济要素的烙印，而且也有着相应的思想文化烙印。在一些民族中，存在着一种“重自由、轻迁徙”的民族性格。这种民族性格与剥削制度下建立起来的行政关系产生巨大的矛盾，当这些民族遭受各种政治压迫、经济剥削和军事掠夺时，他们往往会采取两种方式来打破这种秩序，包括行政秩序。一是不断地进行反抗，迫使统治阶级取消或放松政治压迫和经济剥削。二是当力量悬殊，反抗失败时，他们又会采取退避迁徙来保障其“自由”。在宗教观念浓厚的民族中，宗教不仅是他们民族的一种精神支柱，而且也会将宗教变为他们的一种组织形式和管理形式。宗教组织、宗教管理、宗教活动与行政行为融为一体。在等级观念浓厚的奴隶制、领主制民族社会中，等级压迫、等级管理、等级剥削被认为天经地义，从而为等级的行政制度奠定了思想基础。
文化要素对民族行政管理制度的影响，还在于基于民族文化心理上的制度认同。一种行政管理制度的产生，是基于民族共同体社会成员心理认同后的选择。正是这种心理认同的选择，使这种制度一旦确立下来，就会得到公众的承认与拥护，从而会自觉地接受制度的约束，尤其对于原始共产主义状态下的少数民族传统行政制度更是如此。同时，正是基于这种公众的制度认同基础，使少数民族传统行政管理制度能够千百年沿袭下来。虽然在其发展过程中它的形式和内容会发生变异，但是植根其中的深层次的文化特点却会持久保留着。某些内容会演变为一种民俗，成为民族生活方式的一部分。在我们对少数民族社会进行调查时，往往会发现，虽然新的行政管理制度已建立了相当长的时期，然而在民族社会中，传统的民族行政管理的某些内容与形式仍然在发挥着作用。如在一些少数民族村寨，当地社会发生某些问题时，人们虽然也找当地企业去解决，但更多的会沿用传统的方式去解决问题，原有的村社头人或长老仍能发挥相当的作用。正是基于这一特点，中国共产党和中央人民企业才确定了对民族上层的统一战线，当新的行政管理体制建立后，任用一些民族上层人物充当各级行政领导，这不仅是因为民族上层的个人影响所致，而且更由于民族公众制度认同的文化要素所致，因为传统文化造就的传统行政管理制度，既包括人们对其组织形式的认同，也包括对其领导人物的认同。
综上所述，少数民族传统行政管理制度的多元模式，是其社会经济发展不平衡的产物。造成这一结果有经济的、自然地理环境的、民族文化和民族心理的诸要素。随着民族社会的发展，尤其是新社会的要素不断注入少数民族社会肌体，以及民族区域自治行政管理制度的实施，少数民族传统多元结构的行政管理模式已发生根本性的变化，多元行政管理制度模式已为民族区域自治行政管理制度所代替。
二、民族自治地方行政管理制度与传统管理模式的有机结合及其走向预测
1、体制转换过程中少数民族传统行政制度与现行行政管理模式的有机结合
中国民族自治地方行政管理制度是在各少数民族实现由传统社会向社会主义社会跨越的现实基础上开始建立的。当新的社会制度在中国少数民族地区确立时，传统的行政管理制度必然只能成为过去，而不允许再有将来。一方面，新的生产关系，不会再允许旧的行政管理制度存在，来成为自己发展的桎梏；另一方面，新的国家政权，规定了各族人民是国家的主人，一切行政机构都是为人民服务的工具，一切行政官员和公务员都是人民的公仆。因而，各族人民也不会允许千百年来压在他们头上的传统行政机构继续压迫和奴役他们。然而，由于各个民族所处的自然条件和社会历史条件不同，受外界因素的影响也不同，因而在历史前进的过程中既有共性但又不是整齐划一的。由于中国少数民族所处的历史起点较低，原始共产主义社会的许多因素还浓厚地存在于其生产生活方式之中，作为新制度的一些外在形式，在许多民族看来似乎与他们的传统体制、观念、道德有所相似，可引起他们心灵上的共振和认同感，从而使新旧两种制度的交替显得较为平衡与和谐，较易被少数民族所接受。然而，社会主义社会的生产生活方式与原始共产主义毕竟有着本质的差别。少数民族对社会主义新制度的认同与理解不能长期停留在这样一种朴素的层次上。当少数民族地区新的生产关系建立以后，通过一个相对稳定的时期使特定阶段生产力的具体要求得到充分满足以后，新的社会制度和行政制度应该发挥其对少数民族地区经济社会发展的积极推动作用，以体现其本质的内在优越性。
另一方面，少数民族走上社会主义道路仅仅是其传统社会形态向新的社会形态转变的开始，虽然这些地区的社会主义生产关系和包括新的行政制度在内的上层建筑已经建立，但是社会主义最本质的要求即发展社会生产力的任务并不可能自然而然地随之完成，社会主义的思想观念更不可能一夜之间在这些民族内部扎根，少数民族传统文化对民族社会和民族心理的影响也还将长期存在，传统制度模式给少数民族造成的心理积淀还比较扎实。例如，历史上由于对封建统治的惧怕与仇恨，对封建中央企业派出的官府贪赃枉法的反感，少数民族往往不愿与官府打交道，而更乐于接受民族习惯法的约束和传统行政管理体制的治理方式。“苗人争讼不入官府，即入亦不以律例科之，推其属之公正善言语者，号曰行头，以讲曲直”。（《行边纪闻》）如广西河池地区的瑶、壮族，“有争，以高年为寨老，判断不能平者，始告诸官”。（《庆远府志》）由于这些原因，使少数民族长期以来形成了“官有条、民有约”，或“官有律条、民有众约”的观念，“坏事不进官衙”的习惯，而民族地方社会的传统习惯法和行政管理体制也得以长期延续下来，成为中央行政管理体制和国家法律法规的重要补充。因此，在新的行政管理制度已建立了相当长的时期以后，植根于民族传统文化的少数民族传统行政管理制度的某些内容和形式仍然会在民族社会中发挥作用，具体表现在当少数民族村寨社会发生某些问题时，人们当然也找当地企业和组织去解决，但更多的会沿用相应的传统方式去解决问题，而且当地企业和组织在解决这些社会问题时，也非常重视村社长老的意见和建议，原有的村社长老或头人仍能发挥相当的作用。所以，对少数民族传统行政制度文化的影响和作用，我们应采取实事求是的态度，一方面，应教育广大少数民族群众自觉抛弃传统制度文化中愚昧、迷信的落后成分，另一方面，对其优秀、合理的成分应该支持并鼓励其发展，使之升华为社会主义制度文化内容。同时更重要的是要充分发挥社会主义行政管理制度的优越性，使广大少数民族通过亲身的感受，以达到对新制度的认同和理解。
当前，在计划经济向市场经济体制转换的过程中，在政治体制改革进一步深入的背景下，民族自治地方传统行政制度与现行行政管理模式的结合主要是要处理好现代化与民族化的关系。毫无疑问，民族自治地方必须坚定不移地向现代化目标前进，没有现代化，民族自治地方各族人民就不可能缩小与发达地区的差距，实现共同繁荣，就不可能有民族自治地方各民族人民的未来。但是，强调现代化，决不意味着否定民族自治地方的民族化，相反，发展现代化更需要发扬光大民族优秀传统文化，更需要丰富完善民族个性特点。九届人大常委会第二十次会议通过的关于修改《民族区域自治法》的决定，将第三十八条第二款修改为“民族地方的自治机关组织、支持有关单位和部门收集、整理、翻译和出版民族历史文化书籍，保护民族的名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产，继承和发展优秀的民族传统文化。”进一步强调了在现代化过程中要注意保护、继承和发展优秀的民族传统文化。因为脱离民族自治地方民族自身特点的现代化不是真正的现代化，它既不会为民族自治地方各族群众所承认，更不会为他们所接受。
此外，随着市场经济体制的逐步建立，民族地区交通、通讯条件的逐步改善，少数民族对外界的了解日益增多，偏僻、闭塞的少数民族社会也在悄悄地发生着变化，传统社会组织的约束力正在程度不等地失去效力。市场机制的引进和对外开放的实施，使少数民族社会在发展进步的同时，也受到了一些负面影响，因经济利益发生的纠纷日益增多，打架、斗殴、偷盗、吸毒、贩毒等影响社会治安的现象也逐渐增多。而由于传统制度模式给少数民族造成的文化心理积淀的影响，在法律上表现为民族的族体意识常常盖过公民意识，在处理上述社会问题时，往往从潜意识出发，依靠本民族的习惯法或族体内长老和首领的意见来解决民事纠纷，常常发生僭越现行行政管理制度和法律法规程序自理社会事务的行为。因此，现行行政管理制度与少数民族传统行政管理模式的结合，要从民族特点出发，充分发挥少数民族传统行政管理模式的作用，对其族体具有较强约束作用的习惯法或约定俗成的乡规民约，可以作为现行行政管理制度和法律法规的有益补充，发挥其防微杜渐、严惩为戒、孤立悖逆的作用。同时辅之以现行行政管理制度和法律常识的宣传与教育，加强公民意识和法律意识，使民族自治地方的管理向着法制化的方向迈进。
2、民族自治地方行政管理制度走向预测
确定以民族区域自治的形式建立少数民族的行政管理制度是历史发展正确而必然的选择，同时，继承和发扬少数民族传统行政制度文化的优秀内含并使之与现行行政管理模式有机结合，是少数民族自治地方行政管理制度发展的基本特点。从少数民族自治地方行政管理制度的这一特点出发，我国少数民族地区行政管理制度走向可从以下几个方面来考虑：
一是民族自治地方行政制度的完善与发展，必须以发展生产力为前提。少数民族新旧行政制度的转变是建立在其社会的旧质向新质的历史性飞跃的基础上的。离开了这一前提，新的行政制度既不可能产生，也不可能发展。而这一切变化与发展都是以生产力的发展为前提的。少数民族走上社会主义道路只是第一步，只有真正使生产力获得发展进步，新的行政管理体制才有一个坚实的基础。而目前民族自治地方行政管理体制不完善的根本原因之一，就在于生产力滞后于生产关系的发展程度。这种生产力与生产关系、经济基础与上层建筑存在的反差，不仅是民族自治地区生产力长期发展缓慢的原因，也反映了低下的生产力所构建的经济基础难以支撑包括行政管理制度在内的社会主义的上层建筑。因此，少数民族要真正实现向社会主义的过渡，在完成生产关系变革和人民政权的建立后，还要实现第二次飞跃，即大力发展生产力，建立社会主义必需的物质基础。这次飞跃，其深度、广度都超过第一次。
二是民族自治地方行政管理制度的完善与发展，必须进行政治体制改革。延续近半个世纪的民族自治地方行政体制为少数民族地区的政治、经济、文化事业的发展作出了巨大的贡献，应该给予充分的肯定和地位。然而，随着社会主义现代化建设的不断发展和改革开放的进一步深化，这种体制越来越跟不上时代的步伐，越来越暴露出其内在的弊端。在建立社会主义市场经济体制的今天，这种传统的行政管理体制已不适应民族自治地方改革开放深入发展和迅速由传统经济体制向市场经济体制转换的需要。如果不尽快进行包括行政体制在内的政治体制改革，就如江泽民同志在十四大报告中所指出的，“不在这方面取得实质性进展，改革难以深化，社会主义市场经济体制难以建立。”而行政体制改革是经济体制改革深入发展和政治体制改革实际启动的共同要求。如果民族自治地方的行政管理体制改革能同经济体制和政治体制改革通过协调达到动态平衡，那么就可以形成不同类别体制改革之间的相互支撑力，实现民族自治地方的整体改革。此外，民族自治地方行政管理体制改革本身也是由诸多要素组成的有机整体，这就要求其在改革时必须着眼于全局和整体，追求整体效果和综合效益，因此民族自治地方行政管理体制改革要坚持综合改革的原则，即包括经济体制、政治体制、科学文化体制、教育体制、行政管理体制等各方面的配套改革，而当前民族自治地方行政管理体制改革的重点应放在深化机构改革、转变企业职能上。历史经验证明，机构设置和企业职能状况对于提升民族自治地方生产力发展水平，推动民族自治地区经济文化事业的发展有着十分重要和关键的作用。通过行政改革，应当使民族自治地方行政管理机构的各个层次、各个部门形成相互协调、配合默契、运转高效、符合需要的统一整体。同时，要使民族自治地方行政管理体制改革朝着实现科学化、法制化和现代化的目标进行，克服行政管理过程中存在的随意性和长官意志。在观念上，民族自治地方各级行政管理人员要解放思想，树立超前意识，发扬跨越精神，努力在管理思想、管理设备、管理手段、管理人员等方面都实现现代化，创造出更高更好的行政效能。
三是民族自治地方行政管理制度的完善与发展必须坚持“两个文明”一起抓。毫无疑问，民族自治地方要以经济建设为中心，大力发展生产力。但是，民族自治地方的物质文明建设离不开精神文明建设。民族自治地方行政管理机关在抓经济建设的同时，也要抓精神文明建设。这不仅是民族自治地方行政管理机关的基本职能，也是其自身完善与发展的需要。民族自治地方的行政管理机构，其基本的职能就是带领各族人民群众去改造世界，促进民族地区经济社会文化的繁荣与发展。改造世界包括两方面内容：改造客观世界与改造主观世界。从民族地区的历史实践看，少数民族地区社会主义思想观念的确立经历了一个曲折发展的过程。在其社会形态实现历史跳跃之初，随同先进的生产关系、社会制度一道涌入少数民族社会的社会主义新思想，以其巨大的能动力冲击着少数民族社会的传统文化氛围，给民族文化注入了新的生机与活力，同时也为新的行政管理制度的建立提供了思想基础。但是，由于新的思想缺乏强大的经济基础为依托，小生产、原始生产难以完整容纳新思想的丰富内涵，传统观念所形成的壁垒使新的观念的渗透有相当的难度，加之长期以来指导思想上的偏差，使社会主义思想对少数民族传统旧观念的冲击显得后劲不足。要使社会主义精神文明真正扎根于少数民族社会生活的各个领域，真正抓好民族地区精神文明建设，民族自治地方行政机关应做好以下工作：一要大力发展教育事业，提升全民族的文化素质；二要制定特殊的人才与智力开发政策，使民族地区能够参与激烈的市场竞争；三要在精神文明建设中具有开拓精神，树立开放意识、民主意识、效率意识、系统意识、信息意识等；四是民族自治地方各级行政领导任何决策都必须立足于现代化与民族化的有机统一之上，坚持民族化基础上的现代化，使之成为民族现代化；在发展现代化的过程中，丰富和完善民族化，使之实现现代民族化。
