吉宁博士观点
经过20多年的改革实践，我们认识到国企的根本改革在于产权制度改革，其核心是建立现代企业制度。建立现代企业制度是企业体制的根本性改革，调整的是产权关系，但必须借助企业外部多项改革进行才能成功，特别是国有资产管理体制改革。在我国，非经营性国有资产管理日益受到重视，不少地方企业也根据各地实际情况在其管理体制和管理模式上进行了积极的探索。但由于非经营性国有资产的来源比较复杂，种类繁多，其性质和主要用途也不尽相同，所以在管理中存在着不少的问题，急需加以研究和解决。
从国际范围内的实践来看，西方国家早就开始了对公共资产管理部门的探索，形成了比较成熟的管理模式和管理经验。虽然由于国情不同，西方国家并没有与我国的非经营性国有资产管理完全相同的资产范畴，但在公共资产管理上有许多类似之处。因此，在非经营性国有资产管理中，我们可以有针对性的借鉴西方国家的成功做法，建立起具有中国特色的国有资产管理体制和管理模式。
一、西方发达国有资产管理的主要经验
(一)设置中介性国有控股公司来管理国有资产
从新加坡、加拿大、奥地利、意大利等一些国有资产管理比较成功的国家的经验看，对于国有经营性资产的管理，基本都采取国有控股公司这一组织形式，其一般为企业法人，受企业部门委托，经营委托范围内的国有产权，追求经济效益最大化。新加坡的淡马锡控股公司、奥地利的工业控股公司、意大利的伊里、埃尼、埃菲坶三大控股公司是国有控股的典型模式。这样的国有资产管理模式有效地使经营性的微观企业与企业通过控股公司的隔离，而实现政企分开。
(二)国家管理层对国有资产管理责任分工明确
许多西方国家(如日本、韩国、德国、英国等)采取由议会和企业分工的方式管理国有资产。议会一般负责国有资产管理基本法律的制定并监督实施，企业主要负责国有资产法律的组织实施，制定一般性工作规章和国有资产的行政管理。在中央企业内，一般由总统(或总理)对国有资产管理负完全责任，决定国有资产管理的重大事项，具体管理职能多由财政部和主管部门分工负责。财政部一般为国有资产管理的企业综合部门(在财政部内一般都设置专司国有资产管理的机构)，处于管理中心的地位。这种模式职责分工明确，避免部门之间相互扯皮，保证国家层对国有资产管理的高效化。
(三)根据国有资产的不同类型
采取不同的管理方式新加坡对国家投入到社会基础设施、社会服务领域的资产和投入到经营领域的资产，分别设置不同的机构，按国会制定的不同法规，进行不同的管理。对前一类的国有资产管理，企业设置若干法定机构，校议会制定的专门法律进行管理，不以盈利为目的、主要是营造良好的市场条件，为实行公平竞争，促进经济发展服务。对于后一类国有资产管理，企业设立若干控股公司，主要依据公司法与民间资本不平等竞争，追求盈利的最大化。西方国家根据国有资产管理的不同类型采取不同的方式进行管理，在宏观上取得了良好的效果。在这种模式下，不同的国有资产管理发挥着不同的作用，整体的国有资产管理实现了社会目标和盈利目标的统一。
(四)控制国有资本在国民经济中的适度规模和合理的产业分布
西方国有经济的主要作用是实现社会目标，增强国家对国民经济的控制力，而国有经济效率低下，在西方同样是回避不了的问题。要使国有经济既能发挥实现社会目标的作用，又能克服效率低下的弊端，西方国家除了采取上述措施外，另一经验是根据不同发展时期的情况，控制适度的国有经济规模和合理的产业分布。
从规模上看，西方国有经济变化是与工业化进程相对应的。西方国家随着资本主义工业化发展，国有经济占国民经济的规模比例不断调整。至20世纪70、80年代后，西方发达国家国有经济规模在国民经济中的比例保持在10％附近，其中美国仅占4％。
从产业分布看，国有经济在产业上的分布也是随工业化的进程而不断调整的。西方市场经济发达国家。国有经济在产业的分布上已大量退出竞争性行业，至20世纪70、90年代主要分布在邮政、电信电话、铁道、煤气、航空等行业以及公共事业和基础产业。
(五)明确中央和地方产权关系
西方多数国家的国有资产管理基本上都由中央企业代表并负责管理。地方拥有的产权相对减少，而且一般不称国有资产，而称地方公营资产或地方公营企业资产。以德国为例，各级企业办的企业分别隶属于联邦、州和地方企业，各级企业对隶属于同级企业的资产拥有完全的所有权，上级企业无权干预下级企业所属企业的管理事务。在企业所办的企业管理上，中央企业管理的国有资产一般为与整个国民经济结构优化和资源配置直接相关的经营性资产，地方一般负责与改善投资环境和人民生活条件相关的基础设施、福利设施、公益事业项目的投资管理。这样，既有利于明晰产权和中央的宏观调控，又避免了中央和地方的重复投资和建设。
(六)国有资产管理法制化
许多西方国家在国有资产管理上都有比较完备的法律，如意大利的国家参与制法，日本、韩国的国有财产法及地方公营企业法，新加坡对各法定机构的立法，奥地利工业控股公司的联邦法等。从国有资产管理和经营机构的设立，到职责、权力的分工和行使，从国有资产的投资、管理，到资产处置以及违法法律的处罚等都有明确的法律规定。各管理主体、经营主体严格依法办事，违法必究，体现出国有资产管理法制化、规范化的明显特点。
(七)基层民营企业家实行公司制
西方发达国家基层民营企业家组织形式发展的共同趋势是实行公司制，即除保留极少数单一国有股东的民营企业家外，将绝大多数民营企业家改组为股份有限公司和有限责任公司。从日本、新加坡、德国、丹麦等国的实际运作看，这种做法具有如下优点：1．使企业行为更适合市场经济的要求。2．企业作为资产所有者只承担有限责任。3．有利于国有资产的流动和重组。
(八)营造有利于国有资产管理体制改革的良好环境
西方市场经济发达国家的国有资产管理环境十分优良，除了有完整的法律体系外，金融市场发育完善，社会保障制度十分健全，企业行政职能十分恰当。如社会保障制度，西方经过几十年的发展，已形成“社会救助”、“社会保险”、“社会福利”三大门类齐全的完善体系。西方国家全方位的社会保障，既解决了公民的基本生活条件，又在此基础上为公民提供尽可能高的社会福利。完善的社会保障体系对国有经济体制改革起到的作用是独特的，因有此作支撑，西方国家的国有经济体制改革没有太大的阻力，也没有造成社会动荡。完善的社会保障体系起到稳定器的作用，与发育完善的金融市场、完整的法律体系、恰当的企业行政职能共同组成了国有经济体制改革的优良环境。
二、完善我国非经营性国有资产管理体制和管理模式的建议
从以上西方国家公共资产管理部门经验上来看，建立合理高效的非经营性国有资产管理体制和管理模式是该类资产良性运营的重要保证。那么，如何借鉴西方国家的成功做法，对非经营性进行国有资产管理呢？笔者认为，可以从以下几个方面入手：
1.建立科学、民主的行政事业单位国有资产配置、使用、处置机制
在实践中要结合新《办法》，建立科学、民主、高效的非经营性国有资产管理配置、使用和处置机制。在资产的配置上，要从严控制、合理配置，特别是新资产的购置必须遵循严格的审批程序；在资产的使用上，主要是要提升资产的使用效率，建立合理的资产调剂制度，同时对行政事业单位国有资产出租、出借及事业单位利用国有资产对外投资、担保等行为要严格控制、从严审批；在资产的处置上，要遵循严格的控制和审批程序，应当按照公开、公正、公平的原则进行。资产的出售与置换应当采取拍卖、招投标、协议转让及国家法律、行政法规规定的其他方式进行。
但是必须指出的是，我们一方面要制定严格的非经营性国有资产管理体系和制度，另一方面也要积极的引入市场机制，充分发挥市场机制在资产配置、使用和处置等环节中的作用。在资产的配置环节，要实行严格的企业采购制度。企业采购应当采取公开招标的方式，采购过程要保证信息透明、行为规范；在资产的使用环节，可以采取类似市场化的方式进行配置。另外，该类资产按实际需要配给后如有剩余还可以在市场上对外出租；在资产的处置上，也应当采取拍卖、招投标等方式进行。需要指出的是，虽然我们对非经营性国有资产管理可以进行市场化的管理和经营，但市场化的目的并不是为了追求利润，主要还是为了降低非经营性国有资产管理的运行成本，提升其使用效率。
2.建立非经营性国有资产分级分类监管模式
三层次的管理体制之下，各级财政部门究竟采取何种管理模式，设置何种管理机构来实现对非经营性国有资产管理的综合管理，这是我们需要思考的第二个问题。我国现行的非经营性国有资产为行政单位与事业单位的国有资产分别由不同的管理机构进行管理，行政单位的国有资产由财政部门委托给企业机关事务管理局监管，而事业单位国有资产管理由各财政部门委托给事业主管部门监管。这种模式考虑到了行政单位国有资产与事业单位国有资产管理的差异，但非经营性国有资产种类繁多，其性质和主要用途不尽相同，单纯将行政与事业单位分开管理远不足以解决我们在前文中提到的若干问题。因此，在旧有模式的基础上我们提出分类管理的建议：从合理配置资源的角度出发，将非经营性国有资产管理按性质、特点或功能进行分类，不同类型的资产分别采取不同的管理办法；机构设置也具有一定的灵活性，可以委托相应的主管部门、国有资产管理机构或资产经营公司进行管理。
结合我国的具体国情，我们建议将行政与事业单位的非经营性国有资产进行分类管理：行政单位一般提供的是非营利性的公共服务，对这类单位的管理重点主要是保证其资产的合理配置及有效使用，在实践中要加强该类资产的统一调配和管理。在该类资产的管理模式上，国际上有一些较为成功的经验，不少国家成立了专业的国有资产管理机构对国有资产进行管理，如企业物业管理机构、企业车辆管理机构等。这种模式的优势在于国有资产的专业化管理，对于提升该类资产的使用效率有良好的促进作用，我们在实践中可以加以借鉴；事业单位的资产状况要复杂一些，公益性、准公益性和非公益性资产要采取不同的管理方式。由企业负责配置的公益性事业同行政单位的管理类似，既可由国家进行专项管理，也可以委托相关主管部门进行管理。而由企业和市场共同提供的准公益事业则可以大胆引入市场机制，在企业的支持和引导下实行企业化或准企业化运作，进一步拓宽事业单位投资和融资的渠道。
3.明确非经营性国有资产管理体制的层次结构
2006年下半年，财政部先后公布了《行政单位国有资产管理暂行办法》以及《事业单位国有资产管理暂行办法》，这两个《办法》的实施标志着我国非经营性国有资产管理工作迈上了新的台阶，对促进我国非经营性国有资产管理向制度化，科学化方向发展具有十分重要的意义。新《办法》规定，行政事业单位国有资产实行国家统一所有，企业分级监管，单位占有、使用的管理体制，在此基础上，各级财政部门、主管部门和行政事业单位各司其职、各负其责。
虽然各地非经营性国有资产管理模式不尽相同，但新《办法》的出台无疑为我们理顺有关该类资产的管理体制提供了良好的思路。结合该办法我们认为，在公共财政模式下三层次的非经营性国有资产管理体制是一种十分有效的管理体系。所谓三层次的管理体制，即财政部门——主管部门(资产管理机构或资产经营公司)——行政事业单位的自上而下的管理体系。在此模式中，各级财政部门就代表国家行使非经营性国有资产所有者的职权，是企业负责行政事业单位国有资产管理的职能部门，对行政事业单位国有资产实行综合管理；主管部门(资产管理机构或资产经营公司)受财政部门的委托，负责对本部门所属事业单位的国有资产实施监督管理；行政事业单位对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。
西方国家国有经济管理体制的改革形式是多样的，但进程是有序的。其实质是在坚持市场经济规律和国有经济产权特点的条件下，紧紧围绕国有经济规模结构和产业分布结构两个主题来展开，并且使规模结构的改革服从产业结构改革，在结构改革中，逐步优化国有经济，完善国有经济的管理体制，使国有经济在动态中不断保持它的制度优势。借鉴西方国家国有资产管理的经验，既要把握其核心规律，又要充分考虑我国的实际情况。实践中，除了进一步完善非经营性国有资产管理体制和管理模式之外，对于该类资产管理中出现的新情况或新问题，还需要财政部门以及各级地方企业根据实际情况积极的进行探索和研究，走出一条适应我国社会主义市场经济发展的非经营性国有资产管理之路。
