吉宁博士观点
行政管理是运用国家权力对社会事务的一种管理活动。也可以泛指一切企业、事业单位的行政事务管理工作。行政管理系统是一类组织系统。它是社会系统的一个重要分系统。随着社会的发展，行政管理的对象日益广泛，包括经济建设、文化教育、市政建设、社会秩序、公共卫生、环境保护等各个方面。
经过三十年改革，我国行政管理体制发生了许多重大变化。其中，最大的成功就是行政管理体制已初步适应了市场经济体制，顺应了经济基础对上层建筑提出的要求，实现了生产力的大解放。但这并不意味行政管理改革就到位了。一者，我国行政管理体制改革的力度还远不如经济体制改革那么大，许多老大难问题尚未解决；其次，随着经济与社会的深入发展，国内外形势和行政管理环境不断有新变化，我国行政管理体制又出现了许多新的不适应。目前，这些问题突出表现在企业职能、企业结构和企业行为三个层面上。
一、企业职能层面的突出问题及相关分析。
改革开放３０年来，由中央企业筹划和组织实施，以机构改革为主题，进行过６次比较集中的行政管理体制改革。这些改革的基本思路是什么？我认为可以从改革原则和实际操作两个方面看。从改革原则方面看，每一次行政体制改革方案都有十分丰富的内容，特别是都要强调企业职能转变的内容。但从实际操作方面看，这６次改革的基本思路说到底，就是以机构和机构体系为对象的“企业精简”，即精简机构、精简人员、精简经费、精简总量规模。这种企业精简是改革走过来的实际轨迹，也是３０年来行政管理体制改革的实际模式。一直到最近一轮的“大部制改革”，都大致如此。这种“企业精简”的改革思路有一个重要的理念支撑，就是所谓“小企业、大社会”，同时这也是改革设计要达到的目标。在很长的时间里，无论是老百姓还是学者，几乎没有人认为“小企业、大社会”有什么不好。如果不要“小企业、大社会”，难道我们的改革还要搞出一个“大企业、小社会”吗？
然而，这种改革思路却有一个非常幽默的结果，就是企业的机构越改越大，我们越是起劲地搞机构改革，企业机构就膨胀得越快，离“小企业、大社会”的目标越远。当然，这里也有一个统计和计算方法问题。例如每次改革方案都只计算企业规范预算内的机构和人员，这样的算法使每次改革都达到目的了。但如果换一种方法，计算由纳税人供养吃财政饭的企业的实际规模，就会得出相反的结论，这种企业精简的目标从来就没有真正达到过。
企业机构改革搞了３０年，“小企业、大社会”讲了３０年，现在实际情况怎么样呢？在这里，可以对中国和美国的企业规模做一个案例比较。２００７年，我国财政收入总量为５．１万亿元人民币，占全部城乡居民可支配收入的４７．７％、ＧＤＰ的２４．６６％。同年，美国的财政收入为２．４万亿美元，占居民可支配收入的２８．５％、ＧＤＰ的１３．３３％。财政收入实际上是国民供养企业的一种成本。在中国，需要用将近一半的国民收入供养企业；在美国，则只需用四分之一多一点的收入。我们且不论美国企业的规模合理与否，对中国而言，无论怎样讲，用将近５０％的国民收入供养企业，我们还有什么理由否定这是一个规模非常庞大的企业呢？
几十年来的行政管理改革虽然似乎总在追求行政管理效率，但实则总在不断探索行政管理职能科学化。由于行政管理职能问题太复杂而实践太急需，所以行政管理职能调整就常是看见多少就改多少，着急什么就先改什么，而来不及深入研究、系统考虑和全盘设计，或零敲碎打，或大而化之，深入不了，难以突破，致使老问题未解决，新问题已出现，甚至改革活动本身也因不够科学而添累加烦，至于行政管理环境变化带来的问题就更是所顾不暇。这样，各种问题就一直在累积叠加、日益交固，而总未能得到科学、深入、全面、系统的诊断和治理，构成了当前行政管理体制问题的基本现状和深化行政管理改革的主要难关。目前，最突出的企业职能问题有两个方面。
（一）基本行政管理职能的把握与设定还不够全面、科学。
基本行政管理职能，亦即实体性职能，或叫事务性职能，是一组体现基本行政管理目标、寓于基本行政管理任务、构成基本行政管理领域的横向行政管理权能，包括政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。这些行政管理权能实质是事务性行政管理权力，形式则是基本行政管理范围，亦叫管辖区域或职责范围。它们一般都应边界明确、各自为阵，但又彼此毗连、互相配合；有时则是内在交叉、边际重合，有时却是在不同层面和视角把相应性质的所有行为、事务及其实行主体纳入管辖，致使许多行政管理主体在某一层面上、某种情况下就直接变成了行政管理客体或行政管理相对人。这些基本行政管理职能构成一个完整、神圣、具体体现国家主权的实质性行政管理权能体系、基本行政管理性质和行政管理目标模式。这里的价值取向、目标定位决定着整个企业行政管理的性质、方向和任务，而这里的科学性、合理性则决定着企业管理的基本构成与规模。
其实，行政管理改革、企业管理创新和企业自身建设的最大任务和主要困难就在这里，其实质就是为了搞清楚哪些行政管理事务和职责范围是否过时多余、多少得体、分合适当、有益效能，或者是否被忽视了、疏忽了而尚存弱项与空白；并且据此研究制定出治理单个问题的专方和综合考虑的总略，积极推进包括祛除不适宜者、增强职能更科学合理定位、确保行政管理构成和规模更科学合理、灵敏高效等在内的调整与变化，最终打造出一个科学合理、互补协调的横向行政管理权能体系、基本行政管理构成和行政管理目标模式。其中的行政管理目标模式内含两层要义：（1）反映总体行政管理性质和目标的一般目标模式，通用于各个行政管理领域、各个行政管理任务；（2）体现具体领域的具体性质与目标的特定目标模式，特适于该行政管理领域各行政管理层面。这些都为整个行政管理提供实在的行政管理目标与方向。
我国在基本行政管理职能上做了大量的重要改革。可以说，历年来行政管理改革的重点都聚焦在基本行政管理职能的调整和转变上。相比较于1978年，现在的基本行政管理职能，特别是其中的经济职能已经发生了根本的转变，文化职能和社会职能也正在发生深刻变化。这主要是我国确立了以科学发展观为指导的价值导向，以人为本，重视民生，重视推行基本公共服务均等化，努力促进社会与经济协调发展，努力促进基本职能的集约化和高效化。
以大部制为标志的改革探索充分证明了基本职能改革上的坚实步伐。不过，尽管成就很大，但是基本职能方面的改革也还存在一些具体的突出问题，主要有如下四点：
1.经济职能的界定与落实没有最充分着眼于整个企业行政管理的科学性、系统性和协调性。
经济职能包括核心职能和从属职能两个内容。核心职能，即彻底解放和发展生产力，切实抓好经济秩序，大幅度推动经济增长，高效增强经济实力。这是各级企业以及所有履行经济职能的行政管理部门共同担负的中心任务，也是其他行政管理部门应当共同配合、积极服务的中心任务。从属职能，即各个不同的具体经济领域的专门生产力发展、专门经济增长和专门经济秩序行政管理。这是相关专门经济职能部门独自负责的领域和职能———如此两层的经济职能设定在总体上是科学、有效的，但在实施上则还存在一些操作缝隙与差异，以至在实际履行这些职能时容易产生不协调、甚至相逆而行的严重问题。
2.社会管理还远远没有到位，存在许多弱项和空白领域。
社会的概念有大有小，但尚未从企业管理的角度加以明确界定，社会的运行有其固有的特点和规律，但尚未纳入或体现到企业管理之中。于是，企业的社会管理职能无法确保具体确切、切实到位，在许多领域存在弱项乃至空白，就都成为现实必然。
（1）由不同阶层、群体组成的现实社会到底是怎样互动的，彼此之间的利益合作、协同与博弈存在什么样的规律？有多少社会冲突根源超越利益而起自其他方面？社会冲突、社会矛盾产生和化解的规律和机制是什么？如此等等，许多问题都还没有得到回答。所以，社会管理职能的确认、划分、设定与配置基本上没有突破原来的社会职能设计和履行水平。
（2）信息技术的发展用短短二十年左右的时间便造就出一个不同于任何传统社会的信息社会。而这个崭新社会的物质基础———由因特网和无线通讯网构成的信息技术平台为打通包括国家主权在内的各种社会界限提供了最方便廉价的条件，实质则是为国际强者随便干涉、破坏其他社会提供了最直接、有效的手段。这样一来，新的社会形态对于维持社会稳定与安全来说就带来了空前的难度和挑战。而这对于我国来说还仅仅是刚刚开始，要将其纳入企业管理范围还有一个启动的过程，离有效落实确实还差很远。
总之，社会职能中存在的新老问题还很多、很严重，离切实构建和谐社会还差很远。其原因主要是：（1）原来对社会管理的重视程度很不够；（2）一般对于社会发展变化及其对企业管理的影响敏感不够高，视野不够宽，认识不够深；（3）对于这些情况和问题没有及时上升为重大的科学研究、特别是企业科学管理应用研究来加以对待，所以没有答案，更没有对策，而管理的弱项与空白则有增无已，且危害日显、危机深重。
3.危机事务受重视较晚，而且转化为企业管理职能较缓慢，也很不系统、不科学。
当国际金融危机袭来，我国的危机管理就立即暴露出许多问题：企业在危机中的公共政策制定和政策战略受到极大挑战；对企业组织能力和执行力提出挑战；对企业的公开、透明以及公信力等也提出很大挑战。这表明，我们的危机管理能力还很有限。其根本原因在于，我们对危机事务的重视较晚，把它纳入企业管理较慢，也很不系统、不科学。
（1）2003年非典以前，行政管理几乎没有把危机事务纳入视野，即不算企业的基本职能之一；非典之后，我们开始重视危机管理了，但却基本上只局限于应急管理，而忽视了严重的常规事务。（2）对危机的看法实际只定位在四类突发事件上，于是，所做危机管理主要是大致以拷贝或复制的方式迅速建立全国应急预案体系。这里存在的问题是，不仅这些急速催生的预案的科学性、全面性、有效性还成很大问题，而且四类突发事件的划分也还存在重大的科学疑问。因为其中有大量的事件都不是突发事件，而是渐发事件，还有很多不是危机事务，而是普通紧急事务，所以，按照如此未能准确反映事物特点和规律的事务类型划定，所做的预案是否有针对性和有效性就当然很值得疑问了。（3）对于这种复杂的特别公共事务也缺乏必要的科学研究，更缺乏从企业管理的角度进行科学、系统的研究，未能从科学上提供完善基本行政管理职能的有力参考。
事实上，危机事务是可以用如影随形来形容的日常事务，既包括严重的紧急事务、特别是重特大突发事件，也包括严重的常规事务。紧急事务除严重者而与危机重合外，还有普通紧急事务，比如消防、医疗急救、交通事故等等却不属于危机事务。这些特点决定了危机管理和应急管理既存在重合、又存在分立的情况。但是，这一基本原理尚未得到重视。
总之，目前的危机管理还存在重大软肋，主要是从理论到实践都存在含混不清的问题。这将严重影响危机管理职能的确立、加强应急管理体制建设、切实防范各种危机的实际成效。
4.公共服务职能还很薄弱
有的地方和部门还存在认识和导向上的严重欠缺与偏差，在推行上还要在中央与地方之间深入进行更科学合理的职能配置和事权财权划分作为基本行政管理职能，公共服务还是2003年以后才正式得到确认的，可谓起步很晚。另外，公共服务还是一个首先要以公共财政为基础、要由企业提供公共资金保障而后才能履行的公共职能，而我国还是发展中国家，人口总量居世界第一，大部分地方也还很穷，要推行公共服务谈何容易，因而，亦诚可谓条件差。在这样的情况下，提出并实施公共服务职能不仅直接存在物质上的困难，而且还存在需要进一步在中央和地方之间进行事务划分、责任划分和权力划分的问题，而这实际上就是以确立公共服务职能为主体内容的中央地方职能再调整。
事实上，这样一个职能调整正是在新的历史条件下、特别是创造和谐社会的目标取向下的整个企业职能体系大变革，直接关系到整个行政管理目标模式的大转变，进而也必定会引起整个企业管理的大变化。这是因为，公共服务是与公共管理相对应的一级职能概念、职能范畴。人们原先对于公共事务的概念就是只有管理而无服务，因此从整个观念到行为模式都只定位在管理上，而且对于公共财政等各种公共资源的使用也都是从公共管理的角度来着手的。现在一搞公共服务，从公共财政到各种公共资源的配置使用，从思维定式到实质性的职能内涵，都要跟着发生重大的调整和转变。可以说，这是最具代表性之一的企业职能转变。
但是，目前公共服务职能的确立、规划、设定与配置都还仅仅是处在开始重视、摸索推进的初步阶段，还有大量的科学认识和实践把握的问题需要大力研究、探索才能解决。
（二）对运行性行政管理职能的认识和把握不够科学、全面，严重影响了改革进程与成效。
运行性行政管理职能，亦即程序性职能，或叫操作性职能，是一组体现基本行政管理规律、寓于基本行政管理环节、构成基本行政管理过程的纵向行政管理权能，包括行政管理领导、行政管理调查、行政管理听证、行政管理决策、行政管理执行、行政管理控制、行政管理协调、行政管理调度、行政管理保障、行政管理考评、行政管理监督、行政管理激励、行政管理问责、行政管理反馈和行政管理调整等。这些行政管理权能实质是操作性行政管理权力，形式则是基本行政管理环节。它们既相对独立，又彼此一体，不可或缺，环环相扣，先后联动，构成一个完整、能动的行政管理权能体系、基本行政管理过程和行政管理行为模式。这里的科学化、合理化程度决定着整个企业管理的质量、效率和水平，而这里的科学性、合理性则决定着企业管理的基本样式与机制。
其实，行政管理改革、企业管理创新和企业自身建设的最大空间和主要内容就在这里，其实质就是为了搞清楚哪些行政管理环节出现病态或者在内容和方式上已经过时、轻重不当或者成效不宜，搞清楚整个行政管理链条中出现哪些局部问题和整体问题，研究制定出治理单个问题的专方和综合考虑的总略，进行系统的问题处治，最终打造出一个科学、顺畅、低耗、高效的纵向行政管理权能体系、基本行政管理过程和行政管理行为模式。其中，行政管理行为模式通适并通用于各个行政管理领域乃至每项具体行政管理任务，是落实行政管理目标和任务的程序性保证。
我国在运行性行政管理职能上做了许多改革探索，有不少方面成就斐然，不过，也存在一些问题。
目前，这里的问题最主要是：较少依据行政管理科学理论，从行政管理权能、行政管理环节和行政管理模式整体及其内在联系着眼，更多的是根据对某几个更重要的行政管理权能或行政管理环节来偏军突进，出思路、定方案、做改革，其结果就是改革的科学性、系统性、深切性、可行性和有效性不足，难以解决深层次问题，甚至还会派生出其他种种问题，终至陷入更大的困惑与困境。而这里最突出的具体问题则主要有如下四个：
2001-2003年，深圳市在全国率先提出并试行“行政管理三分”，即“决策、执行、监督三权分立”的改革探索。2007-2009年，湖南省在全国率先将“行政管理三分”纳入并体现于省级行政管理的规范化、法制化，明确规定并推行“决策、执行、监督三权分立”
这些改革的探索求新是毋庸置疑的，但是其偏军突进、事实不可行的问题也是很突出的。这种只在整个行政管理权能整体中挑出决策、执行和监督三项而舍弃其余的做法，显然是不可能同时处理好其他所有原本必须处理好的权能与环节问题的。这三项原本就不是简单相关的，也不是跳过其他权能和环节就能自成体系、独立运行的。所以，这种非系统的认识、把握和改革原本就是片面、残缺的，是不可能识别并消除行政管理权能和行政管理过程整体中存在的各种不科学、不合理、低效率等等问题的，当然也是不可能深化行政管理改革、推进企业创新的。
这一问题是一种陷入片面化大误区的认识偏差和实践偏差，实质则是一种认识不到位、科学化严重不足的重大改革偏差。它不仅会阻碍自身的行政管理改革，而且还会对全国性行政管理改革造成误导。
因此可以说，目前这个问题是比较严重而又紧迫的，而其原因主要有两点：
（1）简单接受上世纪九十年代初英国、新西兰等所做尝试性行政管理改革的影响。这些西方国家所谓的“行政管理三分”思路与做法是：1）公共服务可以委托甚至外包，而公共服务则是一种行政管理执行，所以，在这一点上行政管理决策和行政管理执行是可以分开的；2）部分管理职能也可以在决策和执行之间分开；3）行政管理领导部门就是行政管理决策部门，只需要专门负责出政策、出指令；行政管理下级（包括机构和人员）就是行政管理执行部门，具体实施行政管理决策、执行行政管理指令；4）从原行政管理机构中，将行政管理执行部门分立出去，成立多个执行局；将行政管理领导层留下，构成行政管理决策部门；5）为了确保行政管理决策能够落实到位，需要单独设立监督局，专门检查监督执行局的执行进度与成效。
（2）没有扎实的科学行政管理理论做功底、做支撑，未能对运行性行政管理职能进行科学、系统、深入的认识和把握，更未能由此对行政管理过程诸环节及其内在联系进行总体分析和具体诊断，当然就梳理不出行政管理中实际存在的具体问题及其症结所在。所以，在这样的情况下，拿出并实施某种改革方案显然就近乎急噪盲动，而实际并不具备必要的科学性和可行性。
它们的这种改革其实并没有真正实施，除一些服务外包之类还在运行外，所有改革尝试均不成功而早早作罢。这是因为，这样的认识和探索本身就违背了运行性行政管理职能的内在联系或者规律，而我国行政管理学界和实践领域对此均未做科学鉴别、后续追踪和可行性研究，以为有新意，就搞拿来主义，结果就走入误区，引起误导。
此即，行政管理三分法在科学上和理论上均不是选项，在实践中和事实上就更不是选项。在这方面的改革应该尽早调整或调头。企业继续承担并同时强化双重管理职能的状况，对于建设公共服务型企业的目标，完成新时期企业努力满足人民群众不断增长的社会公共服务需求，在制度安排上是有逻辑矛盾的。因此，行政管理体制改革的方向，应当是逐步放松企业在经济生产方面的强化管理，在保持国家必要控制力的条件下，把民营企业家和国有资本的大量市场经营活动放给多种所有制形式的企业，把企业的管理职能、管理资源主要凝聚在社会公共服务上，把企业的管理体系转变到社会公共服务体系上来
