吉宁博士观点
经济的发展带来城市化进程的不断推进，由乡镇企业主导的投资活动呈现出前所未有的活跃状态，这也引得公众对于企业建设资金的关注度日益提升。如何利用好投资资金直接影响到地方经济发展和社会稳定等重大问题。基于此，正确评价目前乡镇企业投资项目管理现状，分析其管理的成效和存在的问题，寻求科学有效的投资项目管理模式以提升项目投资效益已成为急需解决的问题。乡企业投资项目管理是企业部门的基本管理之道，在乡镇企业投资项目管理的建设中，我们要抓住问题并解决问题，使今后的工作计划顺利进行。
随着社会经济的快速发展，地方城市化进程日益加快，社会主义新农村建设日新月异，乡镇企业投资活动亦空前活跃。公众对企业建设资金使用效益的关注度与日俱增。如何使财政建设资金实现花得少、花得好、花得值，让公众明白自己所纳税款用于何处，用得是否恰当，已成为关系地方经济发展和社会稳定的重大战略问题。这就对乡镇企业投资项目管理提出了更高的要求，需要进一步规范乡镇企业投资项目管理机制，建立科学的项目投资决策和组织实施程序，强化投资项目管理责任制和监督约束机制，保证项目质量，控制项目投资，监督乡镇企业投资项目资金使用，提升项目投资效益。（目前趋势、产生效益、存在主要问题及产生问题的原因、提出建议）
一、目前乡镇企业投资项目建设取得的成效
近年来，随着中央一系列惠农政策相继出台，涉农惠民资金投入逐年加大，特别是中央提出了新农村建设二十字方针，即“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”之后，农村面貌发生了令人欣喜的新变化。与此同时，乡镇企业投入了大量的建设资金，实施农村基础设施大建设、贯彻落实上级“村村通”、农村安全饮水工程、沼气综合利用项目和“千户并村”扶贫开发项目、农网改造等一系列民生工程。群众生产生活条件明显改善，呈现出一派生机勃勃、欣欣向荣的昌盛景象。
广播、通讯、电信等配套设施一应俱全，让现代农村共享信息文明。乡村的新变化还有很多，这些新变化来自于党的好政策，来自于乡镇企业城乡一体化、新农村建设政策落实的好。随着乡村面貌的巨变，乡镇企业投入了大量的人力财力完善了基础设施、环保工程、社会公益性设施等工程。在投资项目管理上，虽然结合项目实际情况，并参照惯例，实行了项目审批制、法人责任制、招投标制、监理制等等，取得了一定的成绩和经验。但是，有些项目从立项审批到竣工投入使用实施全过程中的工程质量、资金使用和概算控制等方面还需要进一步规范。
二、投资项目管理中存在的问题
（一）项目规划决策阶段存在的问题
1、不重视前期规划、决策失误。
2、前期准备工作不充分，部分项目仓促上马，造成工程赔偿损失和赔偿风险。
3、违反建设程序，可行性研究流于形式。
（二）勘查设计阶段存在的问题
1、不重视勘察工作，工程勘察工作是设计和施工的基础，通过工程地质和水文地质的勘察能够了解工程地质情况，及早发现不良工程地质问题，乡镇投资建设项目大多不进行勘察工作，导致有的施工过程中塌方，有的建成后建筑物开裂，工程不能正常使用等。
2、设计过于简单或者没有设计图纸，设计太过保守，增加工程项目的材料耗用量，增大了工程建设成本。部分乡镇企业，为了降低设计收费或照顾关系等原因，将工程项目委托给资质等级较低的设计单位设计，往往这种设计单位因规模较小，设计工种不齐，设计人员业务素质不高，造成设计保守，增加工程项目的材料耗用量，增大工程建设成本。
（三）招投标阶段投资项目管理薄弱
招投标制度不够完善，没有严格按照招投标法的程序去做。当前乡镇企业投资项目不重视招投标工作，背离了公开、公平、公正的原则。有些项目根本没有招投标直接指定施工单位，即使是有招投标多是走过场、弄虚作假、流于形式，例如：审计某乡镇时，发现该镇企业投资项目多年来一直由某两个人承建，所有工程项目均没有进行公开招投标。通过多年的审计发现，招投标阶段有以下具体不合规表现形式：
乡镇基础设施建设的招投标工作主要采用最低价中标法。这种方法在过去的一定时期，对于降低工程成本产生了积极的作用，但随着经济社会的不断发展，这种方法的弊端也已不断显现。首先由于在招标活动中业主不编制标底，使一些项目在招标过程中最低价没有参考标准，致使招标投资项目管理单位不能对招标环节进行有效监督，有可能导致恶意竞标现象发生。有的承包商采用先低价中标，然后设法通过中途变更来实现其利润，增加工程造价，导致预算超概算，决算超预算，提升了工程造价。同时，建设单位不能对建设成本进行有效控制，可能导致投标方相互串通，抬高标价投标时以超低价中标，施工中以各种理由追加工程价款。
（四）合同管理混乱，执行不严格
招投标工作结束，确定承包商后，接下来的工作就是合同的签订与合同管理了。当前，项目的合同签订和管理中还存在许多具休的问题。
（五）施工阶段存在的问题
1、投资项目管理失控，现场签证内容失实。
现场签证，是指在施工图纸上没有反映，但实际发生时需要现场确认的施工内容。乡镇企业投资项目较为普遍地存在：签证内容过多、签证量过大，出现认定的工程量失实、价格高等问题。
2、任意肢解发包工程。
此问题在乡镇企业投资项目建设管理中非常普遍，并将带来以下问题：一是给工程正确计价造成一定的困难；二是增大了工程建设成本；三是不利于对工程质量的管理；四是肢解发包工程易滋生腐败。
3、工程现场监理管理不力。
工程建设监理是近十几年发展起来的新兴行业，其对提升工程质量、控制投资和工期起到了重要作用，甚至在一定程度上遏制了建设中的腐败行为，为我国的经济建设作出了贡献。作为工程建设市场的三大主体之一，监理理应发挥重要的作用。但工程建设中，重设计、重施工、轻监理的观念仍然普遍。一是工程监理缺位。有的项目没有实行监理制，没有聘请工程监理中介机构，投资项目管理单位缺乏工程管理专业人员，导致无人监理。二是监理工作力度不够，监理工作不履职，对工程质量、计量、变更事项、进度和投资控制把关不严。签证不规范，签证不及时，甚至弄虚作假。在项目实施过程中唯业主是从，无所作为，甚至伙同施工单位造假，失去了独立性、公正性原则。三是建设单位对监理的监管不力，聘请了监理单位就撒手不管。
（六）竣工验收后评估阶段存在的问题
1、项目竣工不结算。
目前乡镇企业遍存在重建设、轻结算现象。据统计某乡镇2007年至2009年府投资项目已办理竣工决算的项目已占完工投入使用项目的比例不足1/5。很多项目竣工投入使用后，工程长期不结算，导致项目成本无法审定。拨款资金长期挂账，无法办理固定资产产权登记手续，同时还造成拖欠施工单位工程款问题。
2、工程造价高估冒算现象严重。
部分施工企业受利益的驱动，抱着蒙混过关的侥幸心理，故意抬高工程造价，存有“审漏就赚”、“审出就减”的想法，从而使工程造价不真实。
3、超概（预）算投资较为普遍。
为争取项目立项、少缴规费，采取少报投资额，在项目实施过程中变更增加或提升标准，致使项目实施、竣工后超概（预）算严重。增加的概算投资，建设单位又没有报原审批部门予以批准。有的项目最后的总投资决算超过原批准立项总投资的一倍甚至几倍。出现这样的现象，除上述原因外，另外一个主要原因就是在项目实施阶段管理不当，设计、施工变更把关不严，从而造成超概算。
4、重形象轻效益，重建设轻管理。
乡镇企业为追求政绩，把争取上级企业投资项目纳入党委和企业目标考核范围，企业投资项目变成“政绩工程”、“形象工程”，“重形象轻效益，重建设轻管理”。往往伴随决策不民主、不科学，举债建设，增加企业负担，造成财政风险，项目效益差。这在相当程度上影响了投资决策水平的提升、投资项目管理水平的提升，以及项目的事后控制和监督作用的发挥。
5、竣工验收走过场，项目后评估制度缺失，绩效无法确定。
竣工验收是建设项目全过程的最后一个程序，是全面考核建设成果的重要环节。它对保证工程质量，促进建设项目及时投用，发挥投资效益有重要作用。通过竣工验收能为项目经济效益后评价提供基础资料。投资项目后评估是投资项目建成投用后，对项目的目的、执行过程、效益和影响所进行的全面和系统的分析。通过项目后评价，可以全面总结项目投资管理经验，为以后改进投资项目管理、制定投资方向、投资政策收集、反馈信息，并针对实际情况，提出有效的改进措施，从而促使项目更好发挥投资效益。可见，项目的竣工验收和项目后评价具有重要意义。但在实际情况中，项目的竣工验收走过场，缺乏项目后评价，绩效无法确定。
三、产生上述问题的主要原因
产生问题的原因是多方面的，既有客观原因，也有主观原因：
（一）管理体制机制方面
1、管理模式落后
当前的企业投资体制改革还不彻底，投资、建设、运营管理“三分离”的投资体制还落实不到位。常常是企业直接组织项目建设，行政权力过度集中，在招投标、工程质量、资金管理等关键环节上缺乏有效的监督制约机制，企业既当裁判员又当运动员，形成了“越位”，“越位”的同时又存在着“缺位”，最终结果是导致项目投资效益低下，形成投资“黑洞”，严重影响工程质量，滋生腐败现象。
2、法制不健全
在我国，尽管已经有了相关法律、规章，但仍没有一个在项目管理专业和行业范围的指导性实施准则，同时还缺少许多相应的立法，如基本建设方面的专门立法，企业投资项目管理监理方面的立法，后评价方面的立法，以及国有资产经营管理方面的专门立法等。此外，各级地方企业的有关法规除了不尽完善之外，现有的法规还存在相互抵触、混乱不清的现象。因此，“无法可依，有法不依，执法不严”的现象时有可见，时有可闻。
3、出现多头管理
我国的企业投资建设接受计委（立项、审批、招投标）、财政（资金拨付与财务管理）、审计（资金运用）、建委（建设监理）、国有资产管理部门（使用）、监察、纪委等部门的监管。但在实际的管理中表现出多头监管、责权划分不明确、部门之间配合不协调，责任落实不到位的现象。大家都在管，但效果不佳。
4、监管不力
缺乏对项目全过程全方位的监管。企业对立项审批把关不严；对承包商、监理和各类工程师资质等把关不严；对项目建设过程中出现的质量问题、财务问题等都难以发现，往往是事情暴光后才发现；对项目后评价不重视，竣工验收和后评价常常是走过场。最后，企业投资建设透明度低，缺乏完善的举报系统，社会公众舆论没有发挥应有的监督作用。因此企业对投资项目的监管水平和效率低下，乃至失控，呈现“只重投资，不重效益”的“粗放”特点。随着城市化进程的加快和经济社会的快速发展，企业投资项目呈现出点多面广、投入资金量逐年增大的特点，企业有关职能部门的监督管理未能跟上形势发展的需要，彼此之间缺乏沟通与协调，监督标准不一，监管力度不同，尤其是有些监督部门的检查流于形式，只停留在出具处罚决定上，没有对处罚决定跟踪落实，大大削弱了监督的力度。
（二）前期工作准备不充分
项目投资效果差，主要问题在于项目前期工作准备不足，一旦领导拍板决定，为赶工期赶进度而仓促上马。有的项目建设过于超前，项目建成后却被闲置，无法发挥应有的作用；有的项目论证走过场，在实际建设中，设计变更多，造成建设过程中不必要的损失浪费。
（三）从业人员素质不高
1、业主素质不高
目前我国对项目管理人才的培养和资质认定工作多偏重于承包商和监理工程师方面，忽视了对业主项目管理人员的培训，考核和资质认定。使用非专业人员管理项目，在管理过程中必会带来各方面的问题。相当一部分项目业主素质不高。不仅思想政治素质不高，业务素质也比较差。有的业主根本没有想过要把项目建设好，只是想通过项目谋取私利。所以项目还没开始就留下了祸根，项目一开始问题就层出不穷。
2、经验不足，因管理人员多为临时抽调人员，普遍没有从业资格，也没有相应的专业知识和经验，即使配置了相关的专业人员，也会因为缺乏足够的经验和知识储备而难以胜任，在签订合同、现场签证、质量验收等关键环节上容易被承包商钻空子。
3、人才的知识结构不合理，工程师普遍欠缺经济法律、等方面的系统知识和综合协调管理能力差，因而市场调查、经济评价、风险分析等对项目决策至关重要的内容往往成为薄弱环节。
（四）利益驱动
部分单位的有关人员受利益驱动，不按政策法规行事，利用职务之便，谋取小团体利益和个人私利，导致项目建设的监督管理失控。如：业主对施工队伍的进场把关不严，对合同执行的监督不力，致使出现“一级队伍投标、二级队伍入场，民工队伍施工”的现象。监理也有类似情况，“有证者投标，无证者服务”的现象较普遍。承包商本身没有资质或资质不够，通过上挂符合资质的公司来承揽工程，承包工程后，再组织一些挂在自己名下的包工队伍进行施工。这种“上挂下联”，变无资质为有资质、低资质为高资质，承揽业务后层层转包、层层吃管理费。这种现象在当前项目建设中相当严重，需要引起重视。
四、改进对策
为进一步提升乡镇企业项目管理水平和提升资金使用效益，进一步强化乡镇企业投资项目的审计监督，建议应积极采取如下对策：
（一）改革项目的管理模式
结合各地实际情况，摸索适合各地的工程项目管理体制和运行机制，大力推行企业投资项目“代建制”。通过具有法律效力的代建合同，做到投资、建设、管理、使用分开，加强对企业投资项目的管理，规范投资建设程序，建立投资责任和经济约束机制，有效保证资金的使用效益。用内行管项目，从而保证施工质量。有效防止企业部门既当运动员又当裁判员造成的监管不力现象发生，促进企业部门转变职能，从管理具体项目转移到管理规范市场上来。
（二）切实加强项目的前期工作
前期工作是项目管理的主要环节之一，前期工作不扎实，不仅直接影响项目的争取，而且给项目实施造成被动。目前农村项目普遍存在项目管理人员对有关项目管理的知识缺乏学习、了解，对项目前期工作重要性的认识不到位，表现在：一是对申报的项目前期调研不深入、不充分，存在不切合实际盲目申报项目的问题，总认为乡镇项目个数不多，县、市级部门会帮助把关，能过就行的思想；二是项目储备不到位，没有严格依据已制定的相关规划筛选项目，没有形成项目储备制度，不能适应农村项目建设要求，往往存在一种换人换规划，换人就换项目的现象；三是项目申报前没有进行必要的评审、把关，致使项目前期论证不充分，编制项目报告缺乏科学性、可行性和可操作性，造成项目批复立项后无法正常启动实施。
（三）健全项目管理的制度
一是要完善制度，实行严格的责任追究。要健全和完善投资决策机制，对企业重点工程进行跟踪审计和效益审计，实行投资决策责任追究制，对决策失误、滥用职权、玩忽职守的当事人，要严格追究其责任。
二是要严格执行项目立项审批、规划审批制度。杜绝随意变更项目增加投资，维护计划管理的权威性，要加大对在建工程的跟踪检查力度，及时制止超计划、超规模的建设项目，不要等”木已成舟”后再去查纠此类问题。
三是严格执行招投标制度。充分发挥工程建设项目招标投标的治本功能，坚决杜绝和制止化整为零、化大为小、规范招标程序，克服随意性，防止招投标工作走过场和”暗箱操作”等违规行为的发生。
四是严格合同管理制度，切实履行合同条款，构成违约的应追究违约责任。
五是建立项目竣工验收后的报备制度，完善评标办法，减少人为因素对招投标工作带来的影响。
六是建立内控和审计制度。没有设计概算的不立项；没有施工预算的不进行招投标。严格控制现场签证。对企业投资项目进行严格的事前、事中、事后审计，确保资金使用效果。
（四）加强跟踪监督力度，减少项目超概算情况的发生
首先，提升设计概算的精确度。设计概算的内容是否完善、有无漏项、计算是否准确，不仅影响着项目建设投资目标的实现，而且直接影响到管理部门对工程项目投资的控制。因此要加强对设计的宏观审查和微观监督，从严把关。其次，加强对建设单位项目成本的控制。对单位已经报建的建设项目内容在施工中严格监督，完善签证变更制度。对批少建多，擅自提升装修标准，扩大建设规模的项目及责任人根据相关法律法规采取相应的处罚措施。
（五）完善相关程序
一是要完善工程质量变更签证程序。要严把监理资质关，实行监理人员持证上岗，及时签证，督促施工单位对变更内容做到日清月结，同时建立变更签证会审制度，防止工程管理人员与施工单位通过变更签证增加投资的情况发生。
二是要严格按照规定付款。凡是用财政性资金投资的工程项目，都要按施工进度付款，必须经审计部门进行决算审计，并保留20%以上的工程款。关于工程价款的结算，建设单位必须遵循国家规定，不折不扣地执行，要坚决杜绝超付工程款现象，同时也要积极筹措资金，按合同约定付款，防止拖欠工程款，特别要防止拖欠民工工资现象发生。
三是加大对隐蔽工程的监督力度，严防施工单位偷工减料和高估冒算，加大审计监督和查处力度，严肃查处贪污、挪用等违纪违法行为。
（六）加强项目的审计监督力度
1、要制订出台乡镇企业投资工程项目审计监督办法，审计部门参与项目建设全过程，强化对招投标过程的监督，使招投标工作不流于形式，使乡镇企业投资审计逐步走向制度化。紧紧抓住投资决策、投资管理、资金使用和投资效益四个环节开展投资效益审计，充分发挥审计监督在乡镇企业项目管理中的作用。
2、重点对项目建设单位竣工决算工作的监督。虽然《基本建设财务管理规定》中对建设单位竣工决算的时间做了要求，但没有监督制约的具体手段，未能引起乡镇企业的重视。市审计等部门应定期对乡镇的建设项目决算情况进行检查，督促，对不按时决算的乡镇给予一定的处理、处罚。
乡镇企业是我国的基本部门，乡镇企业投资项目管理是新一轮的投资方式，我们要紧抓住其中存在的问题并制定相应的解决方案和措施，才能在投资中取胜。
