吉宁博士观点
一、导言
第一波经济改革主要集中于市场框架的确立，包括私有化和自由化，而目前的争论是以“第二次转型”改革为中心，包括各个层面的组织治理：企业（公司治理）、市场（竞争政策）和国家机构（公共行政管理），其目的是为了市场的运行。但是，这个领域的改革产生了更多的问题，甚至比基本的市场体制的建立产生的问题更多。本文集中于考察中亚国家的公共行政管理的品质，专门考察四个前苏联共和国：哈萨克斯坦、吉尔吉斯共和国、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦。这四国中的大多数至少进行了一定程度的第一波改革（尽管乌兹别克斯坦和在一定程度上塔吉克斯坦在这方面都严重不足），而且都面临着有效率的公共行政管理的建立问题。此外，这四个国家在政体方面也大致相似。该地区的另外一个国家——土库曼斯坦存有本质上的不同，既没有进行基本的市场改革，也缺乏威权主义的政治制度，因此本文只是略加提及。
本文将从概览对公共行政管理产生影响的主要经济指标入手，特别重视公共行政管理与政体之间的关系。大多数中亚国家公共行政管理的混合政体消极作用方面，提供了很好的范例。最后，本文用很大篇幅探讨分权问题。转型研究中常常受到忽视的一个问题，就是如何正确确定研究的目标：因为只是在国家层面考虑政治决策和经济改革的研究存有明显的缺陷。国际经济政治关系(Ananyin，2005：129-131)和亚国家的行政和市场结构都发生了变革。转型国家成功的公共行政管理改革的要素之一，就是分权和将权力下放给自治机构(self-governanceinstitutions)。但是，法律上的分权只是冰山的一角，更重要的在于建立企业和地区英才阶层的非正式关系。正是分权的非正式特性和政治制度的特点，导致公共行政管理的发展（以及包括经济制度）问题丛生。
二、中亚公共行政管理的品质
该地区国家的公共行政管理以品质低劣而著称。中亚的法治情况相当糟糕，这些国家的官僚机构不仅不能为财产权提供保护，而且其本身就是私有企业的主要干扰来源之一。世界银行《2008年营商环境报告》(DoingBusiness2008)调查的结果表明：中亚的行政壁垒根深蒂固。显示的有关国家情况，展示了国家行政管理（特别是过分繁琐的证照制度）、国际贸易方面的障碍和大多数国家过滥和专制的税收规制，这似乎构成了中亚国家营商环境的主要障碍。虽然这份报告没有将土库曼斯坦包括在内，但这个国家缺乏基本人权的状况表明该国肯定缺乏法治。而且，尽管企业在公共行政管理方面已经进行的一些改革，这一点将在下文中阐述，但商界仍然发现企业在消除行政障碍方面无所作为
三、公共行政管理品质的影响因素
动机与资源
中亚国家公共行政管理存在的问题与两个因素有关：其一，支配公有部门关系的动机架构，是造成行为模式缺乏效率的根源；其二，公共行政管理可支配资源的不足，是导致官僚体系低效率的主要原因，其结果就是官僚体系无法行使职能。这两个因素相互关联，公共行政管理资源的积累取决于影子经济的规模，而后者又取决于合法化决定的成本收益关系；官僚则根据可支配的资源来调整其行为。从“动机”观点来看，中亚官僚体系的低劣品质，也许与社会的非正式制度和政体存在关联性。“资源”观点则认为公共行政管理的低劣品质，取决于国家的制度能力，并受到政治动荡和经济发展的影响。
对于造成官僚低效率（以及总体上的转型失败）的非正式制度观点，在目前的研究著述中很有市场。[这表明长时期以来，官僚及其在私有部门的“顾客”一直受到非正式规则的制约，这些规则是从过去的苏联甚至前苏联时代继承而来。基本上，上述规则与两个方面的行为有关。第一，中亚国家企业官员和公众将无所不在的腐败视为传统的“解决问题”的工具。“欧洲的”腐败指在“额外”服务和“特权”待遇方面的非正式支付。与此不同，“亚洲的”腐败指对于企业任何服务的非正式支付。甚至在苏联，中亚地区曾经是特别腐败的地区。第二，企业部门内部关系不是由正式规则和等级森严的组织系统支配，而是受各派别之间的非正式权力平衡的支配。有必要注意的是，许多国家官僚体制内部非正式的“礼物交换”，也许同样能够提升企业部门的效率。[沙旺斯(Chavance，2008：67)指出：与透明性相关的问题是对官僚体系的非正式关系提出批评的关键所在。[不过，非正式架构在不同国家能够成为执法方面不可比拟的重要资源，这种架构有时被视为高效企业的基石。事实上，中亚地区的非正式关系将官僚的特定集团联系起来，与合法和不合法的经济部门都有很深的联系。
官僚集团在利益和身份上分野的起源各不相同。对此，已有的研究成果提到了传统的部族利益，以及苏联的遗产，这些在很大程度上都与中亚官僚体制中占主导地位的“部族”制度和政治、经济制度相关。但是，主要的问题是这些制度的延续程度如何，特别是在官僚中的延续程度如何。首先，非正式行为方式并不是一成不变的：莫斯科夫卡娅对中亚社会微观层面发生的变化作了概述。其次，中亚国家（特别是哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦）企业花费巨资对高层官员进行国际培训。这些国家在这些方面比俄罗斯更加重视，后者至今仍然陶醉在对本国教育体系的“伟大幻觉”之中。事实上，正是由于传统的苏联式思想的缺乏，哈萨克斯坦才在一些领域，特别是在银行规章方面，取得了改革的成功。这至少也对这些国家官僚体制行使职能产生了一定的影响。珀尔曼和格利森认为哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦在改革路径上的分歧，与其说是政策选择造成的，倒不如说是制度价值观造成的。与“基于动机”和“基于资源”的观点相比，尽管人们不能否认传统的部族在中亚国家公共行政管理体系中的作用，但也不能过高估计其重要性。
官僚动机（包括正式动机和非正式动机）的第二个来源，可以追溯到目前的公共行政管理的组织体系。这显然也是路径依赖进程的结果，但也要至少比僵硬的非正式制度和实践更加富有弹性。首先，中亚国家的官僚组织形成的时间相对较短，仍然存有重大缺陷。与法制缺陷并存的是公共行政管理正式架构的缺陷，后者会损害官员的动机。这个地区的一些国家在官僚体制的培育方面投入了巨资。哈萨克斯坦是其中的代表，先于其他独联体国家（只有俄罗斯除外）实行了一系列公共行政管理改革。1998年，该国为协调公共行政系统的改革，专门设立了受法律保护的公务员局。最近采取的行动包括
1.制定公务员行政手册，详细列出公务员在行使特定公务时采取的具体行动清单；确定公务员基本准则（2007年夏通过），由公务员局纪律委员会负责监督执行；
2.推行公务员绩效导向预算。2007年12月，哈萨克斯坦企业通过了《公共规划概要》，规定要在所有级别的公务员和所有公共工程中推行绩效导向预算和规划；
3.拟定所有公共机构遵循的长期战略规划；
4.任命总统特别代表，到所有公共机构中任职。然而，哈萨克斯坦雄心勃勃的行政改革计划，也面临着后苏联国家所面临的传统难题：改革计划未能对企业官员行为产生实际影响，通常自相矛盾，很难贯彻实施企业对于官僚控制的缺失，使任何改革都难以进行，或使官僚增加了一个获取收入的来源。
无论如何，至少从正式改革方面来看，哈萨克斯坦走在其他国家的前面，因为那些国家甚至未能制定基本的公务员规章。土库曼斯坦的问题尤为突出，乌兹别克斯坦也在一定程度上存在这样的问题。珀尔曼和格利森认为中亚行政改革的原因是来自国际组织的外部压力，而不是来自国内的政治变革。他们对哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦的分析表明存在着两大战略：哈萨克斯坦集中于“固定匪帮”(stationarybandit)战略，斥资改善官僚队伍，从而促进经济增长和萃取更多的租金；乌兹别克斯坦改革的目的则是将更多的资源交予统治英才，而全然不顾经济方面的后果。
