吉宁博士观点
公共行政管理可以分为三个鲜明的发展阶段：前传统阶段、公共行政管理传统模式阶段和公共行政管理改革阶段。每个阶段都有自己的管理模式。从上一个阶段过渡到下一个阶段并非轻而易举，从传统的公共行政到公共行政管理的过渡至今尚未完成。但这只是时间的问题。因为新模式背后的理论基础非常强大。这场变革运动以“新公共行政管理”着称，尽管这个名称引起了争论，然而它不但在蓬勃发展着，而且是对大多数发达国家已经采取的管理模式的最佳表述。传统的行政模式相对于它所处的时代是一项伟大的改革，但是，那个时代已经过去了。
一、前传统模式
很显然，在19世纪末官僚体制理论尚未健全之前，已经存在着某种形式的公共行政管理。公共行政已经有很长的历史了，它与企业这一概念以及文明的兴起一样历史悠久。正如格拉登（Gladden）指出的那样，行政的某种模式自从企业出现之后就一直存在着。
尽管这些国家以不同的方式进行管理，但它们具有共同的特点，这可以称为前现代。也就是说，早期的行政体制本质上是人格化的，或者说是建立在韦伯所说的“裙带关系”的基础上，也就是说以效忠国王或大臣等某个特定的人为基础，而不是非人格化的；以效忠组织或国家为基础而不是以个人为基础。尽管存在着这么一种观点，即认为公共行政管理本身不为人赞许的特点仅仅来自于传统模式，但早期的做法常常导致谋求个人利益的贪污行为或滥用职权。在早期行政体制下，我们现在看来觉得很奇怪的做法曾是当时执政企业职能的普遍行为。那些一心走仕途的人往往依靠朋友或亲戚获取工作或买官，这就是说先以钱来收买海关官员或税收官员，然后再向客户伸手要钱，从而既回收了最初的买官投资成本，又可以大赚一笔。美国19世纪的“政党分肥制度”意味着在执政党发生了变化的同时，企业中的所有行政职位也发生了变化。
二、传统的公共行政管理模式
在19世纪末期，另外一种模式开始在全世界流行，这就是所谓的传统行政模式。它的主要理论基础来源于几个国家的学者，即，美国的伍德罗·威尔逊和德国的马克斯·韦伯，人们把他们和官僚制模式相联系；弗雷德里克·泰勒系统地阐述了科学管理理论，该理论也来源于对美国私营部门的运用，为公共行政提供了方法。与其他理论家不同，泰勒没有着力关注公共部门，可是他的理论却在该领域具有广泛影响。这三位理论家是传统公共行政模式的主要影响者。对于其他国家来说，还要加上诺思科特和屈维廉，他们对美国之外的国家的行政尤其是威尔逊的行政体制产生了重要影响。在19世纪中期，诺思科特和屈维廉最先提出了通过考试和品德来任命官员的主张，并提出了无偏见和行政中立的观点。
传统的行政模式有以下几个主要特点：
1．官僚制。
企业应当根据等级、官僚原则进行组织。德国社会学家马克斯·韦伯对官僚制度有一个经典的、清晰的分析。虽然这种官僚制思想在商业组织和其他组织中采用过，但它在公共部门得到了更好和更长久的执行。
2．官僚服务。
一旦企业涉足政策领域，它将成为通过官僚体制提供公共产品和服务的提供者。
3．职业化官僚制。
公共行政被看做是一种特殊活动，因而要求公务员保持中立、默默无闻、终身雇用以及平等地服务于任何一个政治领导人。
4．在政治、行政二者的关系中，公共行政管理一般认为政治与行政事务是可以分开的。
行政就是贯彻执行指令，而任何事关政策或战略事务的决定都应当由政治领导者做出，这可以确保民主责任制。
5．公共利益被假定为公务员个人的惟一动机，为公众服务是无私的付出。
6．最好的工作方式和程序都在详尽全面的手册中加以规定，以供行政人员遵循。
严格地遵守这些原则将会为组织运行提供最好的方式。
7．行政任务的书面含义是执行他人的指令而不承担由此而致的个人责任。
通过对比早期的行政模式，我们可以更好地理解韦伯体系的主要优点和不同点。韦伯制度和它以前的各种模式最重要的区别在于：以规则为基础的非人格化的制度取代了人格化的公共行政管理制度。一个组织及其规则要比组织中的任何个人都重要。官僚制度就其运作以及如何对客户做出反应方面必须是非人格化的。正如韦伯所论证的那样：“将现代公职管理归并为各种规定深深地触及了它的本质。现代公共行政理论认为，以法令形式来命令执行某些事务的权威已被合法地授予了公共机关。这并没有授予某机构具体情况下通过指令实施某种事务的权力。它只能是抽象地管制某种事务。与此形成鲜明对比的是，通过个人特权和赋予特许权管制所有事务。后者的情况完全是由世袭制支配的，至少就这些事务不是不可被侵犯的传统而言是这种情况。”
这一点非常重要。早期的公共行政管理以人际关系为基础，个人要忠诚于亲戚、保护人、领导人或政党，而不是对体制负责。有时，早期公共行政管理在政治上是比较敏感的，因为行政机关的人员是任命的，他们更是政客的臂膀或主流阶级。但是，它也常常是专制的，专制的行政可能是不公平的，特别是对那些不能够或者不愿意投入个人政治游戏的人来说更是如此。一个以韦伯原则为基础的非人格化的制度可以完全消除专制——至少在理想情况下是如此。档案的存在、前例原则的参照和法律依据意味着在相同的环境中总是会做出相同的决策。在这种情况下不仅效率更高，而且公民和官僚等级制中的人员都知道自己所处的立场。
传统官僚制度是在工业发展过程中的某个特定时间段发展起来的，它的制度和技术适用于更早的时期。如果企业工作人员被看做机器人，只需对简单的刺激做出反应，难以承担起做出决策的责任，而且在操作手册中都有了事无巨细的规定，那么传统的公共行政管理模式可能是合适的。然而在私营部门，正式的等级制度不再被认为是运行良好的了。
公共行政的理论支柱已经难以描述企业现实了。政治控制理论已经问题重重。行政意味着遵从他人的指令，因此要求有一个秩序井然的收发方法。指令的发出者与实施者之间有一个明确的划分。但是这并不现实，并且随着公共服务规模和领域的扩大而愈加不可能。传统模式的另一理论支柱——官僚制理论也不再被认为是组织的特别有效形式。正式的官僚体制可能有它的优势，但人们也认为它往往培养墨守成规者而不是创新者；鼓励行政人员规避风险而不是勇于冒险，鼓励他们浪费稀缺资源而不是有效利用。韦伯曾把官僚制看成是“理想类型”，但现在这种理想类型却培养了惰性、丧失进取心、导致平庸和低效率，这些被认为是公共部门的特有病。它也由此遭受批评。实际上，“官僚”这个词在今天更多地被看成是低效率的同义词。
传统的行政模式衰落的主要原因很简单，那就是它不再运作良好了。当理论和经济研究都表明企业直接提供公共产品具有内在低效率时，政治家们开始询问一些笨拙的问题就毫不奇怪了。为什么公务员是终身雇用的而别人却不是？为什么他们不是以合同形式雇用？如果有人受雇从事一份工作，确保该雇员做好这份工作有何过错？公务员制度至少在西方国家已经大失民心，企业进行相关改革时阻力极小。而这些改革以前曾一度被认为会破坏公务员制度。一旦变化开始发生，传统模式的各个方面也就随之分崩离析了。
三、新公共行政管理模式
20世纪八九十年代，在公共部门出现了一种针对传统行政模式的缺陷的新管理方法。这种方法可以缓解传统模式的某些问题，同时也意味着公共部门运转方面发生了引人注目的变化。这种新的管理方法有很多名称：“管理主义”、“新公共行政管理模式”、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”或“企业型企业”。到90年代后期，人们越来越倾向于使用“新公共行政管理模式”的概念。
尽管新公共行政管理的名称众多，但对于公共部门管理发生的实际变化而言，人们还是有一种共识。
第一，无论这种模式叫什么，它都代表着一种与传统公共行政不同的重大变化，它更为关注结果的实现和经理人的个人责任。
第二，它明确表示要摆脱古典官僚制，从而使组织、人事、任期和条件更加灵活。
第三，它明确规定了组织和人事目标，这就可以根据绩效考核指标测量工作任务的完成情况。同样，还可以对计划方案进行更为系统的评估，也可以比以前更为严格地确定企业计划是否实现了其预定目标。
第四，高级公共行政管理人员更有可能带有政治色彩地致力于企业工作，而不是无党派或中立的。
第五，企业更有可能受到市场的检验，将公共服务的购买者与提供者区分开，即将“掌舵者与划桨者区分开”。企业介入并不一定总是指企业通过官僚手段行事。
第六，出现了通过民营化和市场检验、签订合同等方式减少企业职能的趋势。在某种情况下，这是根本性的。一旦发生了从过程向结果转化的重要变革，所有与此相连的连续性步骤就都是必要的。
霍姆斯（Holmes）和尚德（Shand）对这次改革的特点作了一个特别有用的概括。他们把新公共行政管理视作范式，这种好的管理方法具有以下特点：
（1）这是一种更加富有战略性或结构导向型的决策方法（强调效率、结果和服务质量）。
（2）分权式管理环境取代了高度集中的等级组织结构。这使资源分配和服务派送更加接近供应本身，由此可以得到更多相关的信息和来自客户及其他利益团体的反馈。
（3）可以更为灵活地探索代替直接供应公共产品的方法，从而提供成本节约的政策结果。
（4）关注权威与责任的对应，以此作为提升绩效的关键环节，这包括强调明确的绩效合同的机制。
（5）在公共部门之间和内部创造一个竞争性的环境。
（6）加强中央战略决策能力，使其能够迅速、灵活和低成本地驾驭企业对外部变化和多元利益做出反应。
（7）通过要求提供有关结果和全面成本的报告来提升责任度和透明度。
（8）宽泛的服务预算和管理制度支持和鼓励着这些变化的发生。
新公共行政管理并没有认为实现某结果有一条最好的途径。经理人在被赋予责任之前并没有被告知如何获得结果。决定工作方式是经理人的一个职责，如果没有实现预定的目标，经理人对此应当承担责任。
新公共行政管理的改革浪潮由各种不同于传统行政模式的理论所支持。这包括：企业工作人员被假定为具有经济利益动机；私营部门的灵活管理为企业部门提供了经验；政治与行政不可分离。在从行政到管理的理论变化中，一个关键的区别是：行政是执行指令，而管理是获取结果并承担相应的责任。
从经济学的意义上讲，最有代表性的理论家是奥斯特罗姆。在20世纪70年代初，他就指出，组织有两种对立的形式：官僚制和市场。在奥斯特罗姆眼里，官僚组织相对于市场选择是低效率和低成效的。官僚行政模式缺乏竞争、消费者主权和低成本选择下的激励。他指出，许多当代政治经济学家以经济理论导出的一种范式为基础，“向传统行政理论的许多基本假设提出了挑战”。
新公共行政管理证实了奥斯特罗姆的观点，尽管这种观点经过一段时间才被采用。在奥斯特罗姆的着作中，我们能看到新公共行政管理的两个基本原则。
第一，从经济学视角看，它是市场导向的。这运用的是经济学中的公共选择理论、委托代理理论和交易成本理论。
第二，它否定以官僚制作为组织原则。
也许，私营部门为我们提供了重视结果的经验。传统行政模式正是由于强调结构和过程而非结果才深受批评。另外，正如前面讨论过的，官僚组织并不自然就有效率。私营部门已经在实践其他的组织结构——利润中心、分权、雇员灵活性——所有这些也正在为公共部门所采用。
