吉宁博士观点
一、冰灾中企业应急管理体系运作情况
灾害发生后，遵义供电局根据贵州电网公司和遵义市委、市企业关于抗冰应急抢险的要求，迅速行动，将“抗冰抢险保供电”作为压倒一切的首要任务，针对遵义电网面临遵义市及城区大面积停电的风险，遵义供电局紧紧围绕保主网和中心城区供电目标，及时启动了本局的《遵义地区电网大面积停电应急预案》。并成立了以局长为组长的遵义供电局抗冰保电应急领导小组和以局长兼任总指挥的抗冰抢险指挥部，建立了安全保卫工作小组、抢险救灾工作小组、电力供应工作小组等7个工作组，明确了各组的职责和任务，安排部署了遵义网区抗冰抢险救灾工作；按照应急抢险的需求组建了各专业的应急抢险队伍，共组织一线抢修人员近万人（含支援人员和群众）投入到了抗冰抢险第一线，并且每天组织不少于100人的巡线人员对中心城区主干线路昼夜巡视，指挥部每日根据巡视报告制定次日的除冰和抢修计划，确保了现场抢险修复工作的有效性。
按照《遵义市处置中心城区大面积停电应急预案》程序的要求，遵义供电局向遵义市处置大面积停电应急领导小组进行了书面报告，提请遵义市人民企业宣布“遵义市进入大面积停电应急预警状态”。在大面积停电应急预警信息的发布后，遵义供电局按照预案程序向市企业定时、定点汇报应急抢险情况，并与市应急办等应急机构进行沟通，全面获得企业在道路保畅、地方协助、隐患排除、电源点衔接、重要保电单位、重点负荷安排等方面支持和帮助，形成了全社会齐动员，共同保卫电网保证供电的有利局面。
遵义供电局在积极与发电企业和大用户进行沟通同时，安排好灾害情况下电网的非正常运行方式，针对电网单网运行和薄弱点的特殊情况编制了《遵义电网单网运行期间电网反事故预案》、《220KV习鸭II回207故障反事故预案》、《中调、遵义地调“联合调度保遵义”事故预案》等应对方案并实施，有效地应对了电网形势的进一步恶化，并做好了启动《遵义电网黑启动方案》的准备。针对冰灾造成的供电薄弱点，为确保供电可靠，遵义供电局制定了《遵义电网“孤网”运行抗冰保电紧急措施》、《确保中心城区供电的方案》，根据方案要求，在春节期间遵义供电局派出8支队伍数百人对重要电源线路设驻监视点，局领导亲临工作现场指挥抢险队伍队对重要的220kV线路进行覆冰清除。同时根据城区负荷的情况，还制定了《重负荷线路紧急处理措施》，对负荷过高的线路上的娱乐、休闲场所进行错峰限电，确保了春节期间两城区和各县市乡镇的电力供应。
面对突如其来的冰雪灾害，遵义供电局积极应对，果断启动地区大面积停电应急预案，成立抗冰抢险应急指挥部，采取应急处置措施，统一指挥抗冰救灾应急工作，层层落实抗冰抢险应急措施，并通过积极沟通、主动向企业汇报，争取武警、交通等社会各界力量全力支持抗冰保电，形成了团结协作、全力抢险的良好局面，使救灾工作迅速、严密、有序进行，使得电网得到了高效、可靠地恢复。
二、冰灾中应急管理体系运作的问题分析
分析电网企业应急管理工作，反思2008抗冰应急工作的全过程，暴露出供电企业应急管理体系运作中的诸多不足，以及在应急处置与应急管理程序上存在的一些偏差。
（一）、对自然灾害的严重性认识不足，自然灾害的预警处置工作还未落实。
在冰凝灾害初期的阶段，绝大多数的电网企业均未警觉和认识到本次冰凝灾害会对电网造成破坏性的影响，甚至在已经发生因覆冰导致倒杆断线后，从各有关文件的要求上来看，足以说明我们还未能认识到这是一场人力不可抗拒的特大自然灾害。由于我们对自然灾害的后果预计严重不足，使得整个供电企业应急抢险的准备工作略显滞后，出现了前期抢修工作盲目和物资、工具缺乏等情况，导致抢险工作困难不断。
根据《突发事件应对法》的预警发布的规定要求，宣布进入预警期后，各单位除应当针对即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列措施：责令应急救援队伍、负有特定职责的人员进入待命状态，并动员后备人员做好参加应急救援和处置工作的准备；调集应急救援所需物资、设备、工具，准备应急设施和避难场所，并确保其处于良好状态、随时可以投入正常使用……等等。然而，面对越来越严重的凝冻，贵州电网公司和遵义供电局虽然发出了预警信号，但在预警信号中并未明确各单位应采取的具体预警处置是什么，大多人对预警信号的认识，只是判断情况越发严峻，预警信息对各单位的具体帮助并不明显，并且显得迟缓。因此预警信号更多的意义不是“亮一下灯”，而应当是预警措施的落实。
（二）、应对自然灾害的预防工作还未真正到位。
《突发事件应对法》规定，突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。但现实操作却往往相反。
1、从各级应急预案来看，决大多数单位的应急预案明显偏重灾后，停留在事后救助层面，对于灾害的预防和控制能力不强。轻预防重救助是应急预案的软肋。也反应出预防为主的突发事件应急工作原则并未深入人心。
2、此次冰灾，各级企业和电网企业预警均为一级红色预警，根据《突发事件应对法》规定，需要调集应急救援所需物资、设备、工具，准备应急设施和避难场所，并确保其处于良好状态、随时可以投入正常使用。但从整个冰灾期间应急物资、应急设备的储存来看，应急设备的调集和储备还有很大的缺口。如冰灾前期整个遵义电网只有一台应急发电车，不能实现在应急状态下确保对重要场所的电力供应，因此预防的作用效果并不明显。
3、对于这场冰凝灾害对贵州电网公司的破坏，贵州电网没有经验是一个方面，但轻预防也是一个不可忽视的原因。和北方地区电网对比就可以发现，北方时常遭受凝冻，但电网并没有因此瘫痪。同样在贵州电网内部，六盘水地区电网多年遭受覆冰考验，在本次冰灾中即显现出其电网应对冰凝灾害的能力。
（三）、应急预案的可操作性不强。
通过本次应急工作审阅电网企业各项应急预案，发现应急预案的可操作性不强、内容太原则是一个存在的普遍问题，主要集中表现在：
1、应急响应流程不符合应急抢险的实际流程和需求，还需要应一步完善和优化。从冰灾的应急处置来看，应急预案的启动、升级、结束的发布方式、流程和实际方式、流程存在差异，需要进行调整和优化，使之更加具备符合实际需要。另外，在预案中规定，当达到应急解除条件时，应当宣布解除应急状态。但本次冰灾的应急解除是根据应急的实际情况，在完成了所有的电网恢复任务后，才宣布解除的，显然与预案的要求不符。
2、应急预案的实用性不强，内容生搬硬套，本土化不足。翻阅电网企业多家单位应急预案，发现存在相互复制的现象，除了制定单位不一样外，内容基本一致。这些相互复制的预案最致命的是操作性不强，内容太原则，不具备指导本单位开展应急处置工作的作用。导致应急预案启动后，不能完全按照应急预案的内容进行操作，并且应急预案对应急救援行动的开展、应急资源调配、应急队伍管理、信息报送等缺乏细致考虑，对工作内容没有做到逐级细化、具体化，这样在灾情发生后，各级人员不能很明确地、自觉地按照既定要求和安排开展工作。
（四）、应急信息统计、上报流程混乱。
1、信息统计内容不规范。在应急初期，对信息的统计项目没有及时全面规定，导致信息报送过程中随着关注焦点、关注层面、关注内容、关注角度的变化以及关注领导的变化，需要不断增加统计指标；对所需信息指标没有严格定义、各方对信息指标的理解存在差异、信息统计的格式亦缺乏稳定性，导致统计的信息不一致。
2、信息报送未归口管理，使得信息统计的口径不一致。在本次冰灾中未对信息报送实行统一的归口管理，使得各项信息统计的责任部门不同，且各部门通过自身渠道都掌握部分灾害信息，但没有及时沟通，实现不了信息资源共享，导致不同部门对同一项指标统计的数据不同，并有重复统计的现象存在，效率不高。
3、信息数据统计失真。由于各项信息统计的责任部门不同，同一个数据内容因收集的层面、角度和方式不一致，最后报送的数据值不相同。如线路恢复条数的统计，从电网的角度一个电气连接部分的线路统计为一条，而不计T接分支线路；但从电力供应的角度，是每个用户的供应线路各统计一条，几条T接分支线路统计为几条。加之各部门之间缺乏相互了解和沟通，所以数据汇总发现不同，也未能合理解释差异时，即怀疑自身统计数据真实性，而相互抄袭，最后导致数据失真。
4、信息报送缺乏演练。在历次大面积停电演练中，未针对信息工作进行演练，导致真正发生紧急事件时，应急信息管理出现了无章可循、归口管理职责界定不清、数据交叉、重复统计等无序状态。
5、企业内部的信息基础管理薄弱。由于各单位在电力输配电线路现场设计图纸资料不齐，未建立基础档案。尤其是历史久远的线路和杆塔资料以及低电压等级、农网等基础资料缺失。
县级供电企业部分设备产权分布复杂，基础管理工作相对薄弱、基础信息和有关数据管理混乱，在灾害应急中对信息的迅捷、高效、准确上报要求不相适应。
6、信息上报流程不规范。在应急中各级应急信息收集渠道、汇总、逐级上报的责任者未明确、流程不顺畅。
（五）、应急保障体系需进一步增强。
1、物资与装备保障不足。冰灾发生后，应急抢险由于点多面广以及对灾害的预计不足，使得应急物资的供应一度紧张，同时由于对应急物资的需求量大、时间紧，许多应急物资是从生产线下来后，立即送往抢险现场。由于保养期不足或赶制等原因导致质量不满足要求。另外在现场修复和应急保电中，所需的移动电源、防寒、防冻、防走失、防高空坠落物质储备不足，使得临时征集十分困难。
在应急救援队伍的应急物资储备上也十分缺乏，尤其是县供电企业应急救援队伍。有的抢修队伍在平时没有储备和采购必要的装备及物资，到开展应急救援工作时才发现在物资和装备非常困难。
2、应急保障联动机制未健全。对极端灾害情况，供电企业缺乏与设备厂家、设计施工单位及相关单位在设备、交通、医疗、物资、人力等方面签订协议、建立应急联动机制。
3、通信保障不全面。在应急预案中，我们通常只考虑了常规应急通讯设备，如手机、座机等，但未深入开展对特殊应急状况下，出现通讯危机时的应急通讯保障，缺乏有效的通信危机防范措施。试想在突然发生大面积停电或其它影响面广的突发事件时，通讯通道可能出现通道堵塞、电源中断或通讯设备损坏等情况。
（六）、应急机制的建立和运作还不完善。
供电企业应急机制的建立尚处于起步和探索阶段，还未能形成一套成熟的、完整的、融会于企业常规管理的应急管理机制。
1、制度方面。目前，我们虽然已经制定了一些突发事件应急处理的规定、制度，但还未贯穿于我们电网企业的各项有关规章中，而且大多制度是针对单一部门、单一灾害事件而制定，各自为政，未能相互配合和相互支撑，且各制度之间对应急资源的配制、管理和调配未能进行有效整合，没有形成纲领性的突发事件应急管理制度；遵义供电局原有的《应急准备和响应控制程序》和《应急准备和响应标准》虽然规定了应急要求和和应急状态，并制定了应急预案，但由于可操作性不强等原因，使其长期被束之高阁，未能发挥企业应急管理的实质性作用。与其它成熟的管理机制相比，供电企业应急管理机制在相当的程度上和范围内，应对突发公共事件方面时，习惯的工作方式和行政手段还代替着应急制度和应急处置预案的功能。
2、应急处置方面。2007年在市企业的组织下，我局虽然参与并承办了遵义市处置中心城区大面积停电事件演练，但由于演练在我局基层部门的深入度还不够，本次冰灾抢险过程初期基层部门对应急机制的运作还不完全熟悉，使得基层部门在应急抢险初期出现应急情况报送程序、应急处置流程存在略有混乱的情况。
3、应急工作规划方面。从应对冰雪灾害的情况看，遵义供电局还缺乏处理突发公共事件的基本应急工作规划，使得各部门在应对突如其来的“冰雪灾害”时基本上是无计划、无准备，这给“冰凝灾害”突发时的防治带来极大的混乱，也使“冰凝灾害”以后的企业的发展受到一定的负面影响。
4、应急职责方面。本次冰灾应急处置中存在部门与部门之间、机构与机构之间职责重叠、交叉、空白的情况，相互之间的关系未能理顺，各级部门的权利和责任缺乏明确的界定，以致冰灾初期中企业应急管理职责混乱，出现了由生技部下发本应由应急办公室和应急领导小组下发的应急值班、各部门启动应急预案等内容的通知。导致在应急准备上、应急状态处置之期存在谁都可以管，谁都可以不管的状况，不利于在突发事件爆发时的统一指挥和管理。
二、通过冰灾对供电企业应急管理体系建设的思索和建议
众所周知，突发应急事件具有突发性、紧急性，突发应急事件发生的时间、地点往往是不可预见的，具有很高的不确定性。因此，为应对突发应急事件，应当在平时进行主动监测，对收集到的信息进行分析，若发现可能引起应急事件的征兆则应尽快采取措施，以避免突发应急事件的发生。而当应急事件一旦发生，则应当尽快采取措施，隔离、控制危机，尽量减少事件造成的生命和财产损失。因此，必须建立企业应急管理机制，以便预防和控制危机。
这次突如其来的“冰凝灾害”，对遵义供电局、贵州电网公司、乃至南方电网公司的突发事件应急机制和相关的应急预案和规章制度，都是一次严峻的挑战。如果不仅仅从电网安全稳定的视角，而是从一场波及社会各方面的突发事件的视角反思“这次冰雪灾害对电网的影响”，可以清楚地看到，尽早地建立和完善供电企业突发事件应急管理体系，特别是健全应急处理的管理机制已经刻不容缓。通过对冰灾中应急体系运作问题的分析，在目前供电企业应急管理体系建设的现有基础上，为完善供电企业的突发事件应急处理机制，建议重点开展以下工作。
（一）、建立常态的企业应急管理机制
由于突发应急事件的突发性和危害性，特别是大面积停电对正常社会生活存在极大的危害，因此供电企业必须将危机管理纳入日常的管理和运作中，使之成为企业日常管理的重要组成部分，而不能仅仅当作是临时性的应急任务。而要实现上述目标，供电企业必须建立突发事件常态应急管理机制。
1、建立应急预警机制
突发应急事件发生前，如果能够及时发现这些可能导致危机的先兆并采取适当的措施，则可能防止突发应急事件的发生。在应急事件发生之前采取措施，降低应急事件发生的可能性，尽可能将危机化解于萌芽阶段，避免突发应急事件的发生，并且为积极应对突发应急事件做准备。因此，要建立应急预警机制，将对应急事件的事前预测、控制纳入日常管理中，逐步规范供电企业对各类突发事件特别是自然灾害的预警工作。主要做好以下工作。
（1）、在应急预案中对各类突发事件的预警进行科学地分级。
（2）、清晰应急预警流程，明确各级、各层、各类预警信息的收集、发布、发布范围、发布方式手段及责任者。
（3）、应急预警信息收集的责任者在日常工作中收集来自企业、社会以及企业内部的各种应急预警信息，按照分级管理原则及时发布各类预警信息。
（4）、建立与气象部门预警防灾的沟通机制，在收集、发布灾害性天气信息的同时，应收集、发布灾害性天气持续的强度和时间。
（5）、建立应急联动机制。规矩收集的预警信息，当预测将可能发生大面积停电的状态下，要与涉及民生的要害部门、重点单位形成应急联动。
2、建立快速的应急反应机制
由于现有技术的限制等诸多原因，很多突发应急事件是无法准确预测的。即使预测到了突发应急事件的征兆，也可能没有十分有效的措施避免危机的发生，犹如本次冰灾中，我们虽然进行了预警，但由于技术手段有限，仍不能有效避免事件的发生。并且由于突发应急事件本身具有突发性、不确定性，突发应急事件一旦发生，则需要在短时间内做出反应。企业应急管理的决策者应当在非常有限的时间内迅速做出果断的决策，调动各个部门，动用各种资源，尽快控制突发应急事件的发展，恢复企业的生产、生活秩序。应急处置往往需要多个部门的共同参与，要有充足的人力、物力、财力的保障。这就需要具有良好的应急反应机制，保证突发应急事件一旦发生，能够尽快正确处置，尽可能地控制事态的发展，最大限度地减少突发事件安所造成的人身、财产损失。所以企业开展下列应急工作，确保建立快速的应急反应机制：
（1）、建立健全各专业应急处置组织机构，组建各专业的应急抢险队伍。
（2）、定期开展应急预案演练，提升应急组织机构、应急抢险队伍的快速反应能力和临战水平。
（3）、制定相关的应急管理制度，统一规定各单位在处理应急事件中的职权和职责，确保在应急处置中能快速到位，各司其职。
3、明确统一的应急工作综合协调管理部门。
为应对突发事件不仅仅需要统一的指挥决策机构，还需要统一的企业应急管理综合协调部门。因为应对应急突发事件需要的往往是多个部门的共同参与，在目前供电企业分部门、分灾种的应急管理体系下，应急机制中各个部门是相互独立的，这些部门之间应当进一步加强配合，充分发挥自身作用。因此，应当强化对突发事件应急处置的统一指挥、综合协调，建立一个常设的、相对独立的用于协调应急管理各个职能部门和机构的兼职综合协调部门，使供电企业应急管理水平得到进一步提升。冰灾之前，遵义供电局乃至贵州电网都缺乏专门处置突发事件的应急机构，虽然也有一些处理突发事件的挂靠部门，如防洪防汛领导小组和防汛办等，但它们是局的一个临时机构，不是处理突发应急事件的专门机构，缺乏法定权限，使其工作力度严重不足。所以应明确应急综合管理部门，充实企业应急管理机构，增强企业应急管理机构的职权，使其在应急工作具有权威性。
4、提升企业应急管理工作高度，才能真正搞好应急管理工作。
近年来，国家对突发事件企业应急管理工作的重视程度日益提升，提到了关乎国家安全的重要地位。同样供电企业也应将突发事件应急处置管理工作放在关乎企业生存发展的重要地位，加强如下工作的实施，这样才能有效提升企业应急管理工作水平。
（1）、设立由行政一把手负责的突发公共事件应急处理的专门机构，由涉及突发事件应急处理的有关部门参加，通过制定制度予其特别权力，建立企业内部上下的突发公共事件应急处理组织体系；
（2）、制定突发事件应急处理工作规划方案，由主管部门商相关部门制定，并通过制度加以确定；将防治突发事件的经费纳入企业和各部门的资金预算中统一管理。
（3）、制定供电企业应急管理制度和企业的突发事件总体应急预案。遵义供电局目前缺乏统一的应急管理制度和企业的突发事件总体应急预案，各级部门的权利和责任缺乏明确的界定，不利于在突发事件爆发时的统一指挥和管理。为加强对突发事件的管理，应制定、完善企业应急管理制度和企业的突发事件总体应急预案，作为企业最高的应急管理纲领性文件。统一规定在紧急状态中各预案和各部门责任和行政权力，规定对突发事件的监测预警制度、应急报告制度、信息公布制度、举报制度、应急处理制度等。完善各部门的专门制度，明确规定在突发事件时各部门在人财物调度和问题处理方面的权责。
（二）规范应急信息
1、制定应急信息收集和报送流程。在流程中明确各类突发事件应急信息收集、统计、上报的内容、责任者、责任部门、上报对象等。
2、规范应急信息指标。在各级应急预案中，针对不同的突发事件设计不同的信息统计表格，并对其中的指标含义进行定义。
3、明确信息的报送归口管理。在预案中明确在应急状态下，各级应急办抽调各相关部门负责信息的人员组成信息小组，统一负责信息的收集、汇总和传递，才能保证信息不会出现多头和混乱的情况。
4、在应急演练中注重信息报送演练。在应急预案的演练中，应加入信息报告、汇总和上报的内容环节。使信息传递和信息内容更加具有科学性和可靠性。通过信息报送演练掌握信息报送的最佳途径和方法
5、加强企业内部的信息基础管理。各单位应加强基础资料的收集，及时汇总更新电网地理接线图、各级电压等级的线路条数、线路长度、杆塔数、投运年限、设计施工单位等资料；更新各级变电站数量及分布、农网的基础资料等，完善设备管理的基础台账资料，便于在应急状态下及时掌握基本信息、进行比较分析，便于迅速做出正确判断和决策。
（三）提升应急预案的实用性
1、根据应急响应实际需要对预案中流程不符合应急抢险部分进行完善和优化，使之更加具备科学性。另外，在预案中修订应急状态解除条件，考虑特殊情况下需求。
2、细化供电企业的应急预案内容。供电企业的应急预案应针对本企业实际情况，细化应急物资的储备情况、备品备件明细、应急救援队伍和以及应急资源的分析、并进一步制定医疗、交通、安全、通信等保障措施，在预案的制定中应重点考虑预防措施的实施，使之起到预防为主的目的。
（四）健全应急保障体系
1、供电企业在应急体系建设中应根据每个专项应急预案分别制定应急装备与备品备件的配置标准，并配备应急救援中所需的各种机械设备、监测仪器、交通工具、个体防护设备、医疗设备、药品及其它保障物资。
2、供电企业应与材料供应商、社会有关单位或其他企业物资管理部门签署应急物资利用协议，保证在应急状态下能及时获得外部物资和装备的支援。
3、供电企业的应急通讯的保障，应考虑在突发事件发生后，可能发生的通讯阻塞和通讯设备毁坏而建立非常规的应急通道。如卫星电话、大功率对讲设备等。
（五）、充分认识各级企业是的公共危机应急管理的主体，依靠企业开展突发电力危机事件的应急处置工作。
由于电力供应关系国计民生，因此供电企业的电力危机突发事件，通常是公共突发应急事件，而在公共突发应急事件管理中，由于企业具有其他社会组织和团体所不具有的优势、权威和强制力，所以企业必须是公共企业应急管理的主体。由于公共突发应急事件的爆发时间短，传播速度快，反应的时间非常有限，对社会经济的影响非常大，需要企业做出快速反应，积极予以干预。供电企业应紧紧依靠企业在各类突发事件应急处置中的主导作用，开展应急处置企业内部的应急处置，借助企业的力量化解电力危机突发事件。
结束语：
2008年冰灾已经过去，但气候变化异常的今天，随时还可能遭受雪灾、水灾、风灾等异常自然灾害，供电企业应坚持在企业的领导下，积极做好各种自然灾害的预防准备工作，切实做好有效应对电力危机突发事件。从电力供应的角度出发，保护好广大人民群众生命财产安全，为促进地方经济社会又好又快发展创造良好的电力环境。
