吉宁博士观点
现代社会面临越来越多的灾害隐患，各种紧急情况和突发事件层出不穷。根据全球灾害统计所提供的数据，1996年至2000年，各种灾害危机所造成的直接经济损失高达2350亿元，并且使425000人死亡。在过去10年中，仅自然灾害所引起的各种危机，每年所影响的人数达211万。在发展中国家，因各种灾难和危机死亡的人数占死亡总人数的95％。在过去30年中，世界上近乎一半以上的灾难和危机发生在亚洲。亚洲是世界上各种灾难多发的地区，占世界灾难受影响人口的80％，占死亡人数的40％，占经济损失的46％。
如何高效地利用有限的资源，及时、有效地应对紧急事件，最大限度地保护人民生命财产安全，成为各级企业和城市经理人面临的严峻挑战。建立高效的应急管理体系，已经成为现代行政管理所要面对的现实问题。应急管理体系不是一个学术概念，而是一个操作流程和体系。主要的功能是应对各种自然或社会威胁到居民和社会安全的突发事件，同时也处理各种非突发性事件的民间救助。因此应急管理体系的发展与完善直接关系到和谐社会的建设。我们先看看国外的一些成熟做法。
一、美国的应急管理体系
美国的应急管理体系分为联邦和地方两个层面。在联邦层面上，美国于1947年率先通过了《国家安全法》。1967年建设了覆盖全国的911紧急救助服务系统，1979年摒弃了传统的分灾种、分部门的单一灾害管理模式，建立了以联邦应急管理署(FEMA)为核心的企业应急管理体系。从地方上来看，有包括911紧急救助服务系统在内的应急通讯指挥中心(一般都设在郡属较大的市内)；独立的消防和紧急救助机构，以及包括医院在内的各类医疗救治中心等各类具体操作机构，从而构成了一个较为完善的应急指挥与操作体系。美国除了重特大的灾难是由联邦企业出面解决和协调以外，大量的救助服务是由地方企业提供的。
美国地方企业应急体系管理的运作机制：
1.预案或计划。预案或计划是我们应对可能出现的情况的准备方案，需要尽可能周密地制定针对各种情况的预案和计划。由于现实情况和危机的不可预测性越来越强，预案的灵活性和变通性，以及赋予现场作业人员越来越多的现场处置权已经成为一种趋势。而预案和计划则更多的在于对救护过程和方法给予更多的关注。
让我们来看看美国某市企业应急计划目录①：
1引言
2介绍
3权限认证
4计划接受证书
5计划文本接收者名单
6文本改动记录
7概念定义
8附录
9应急计划目的
10授权
11紧急状况和环境的识别
12应急运作的概念定义
13责任归属
13.1通讯与预警系统
13.2应急管理中心
13.3保护性行动
13.4对居民的保护
13.5资源保护
13.6财政管理
13.7执法(警察)
13.8消防、抢救、紧急医护
13.9市政工程
13.10损失程度评估
13.11公共卫生环境和死亡人员的处理
13.12志愿人员的组织
13.13家庭宠物的安置
14应急反应的运作
15指挥与管理
16企业的延续性
17互助条约
18本计划的修改和修改程序
19法定区域的划分(地图)
20恐怖活动威胁的预警系统
21紧急和灾难状况的宣布程序
2.启动应急反应人员和物资供应系统。
美国地方企业应急管理体系中有两个不同但紧密相关的概念：公共安全和应急管理系统。公共安全通常是指企业对社会日常运转所提供的安全保护，诸如防火、维护交通秩序、预防犯罪等等。在美国的地方企业机构中，警察局、消防队和“911”②呼救中心构成公共安全的核心。应急系统是一个包括公共安全的更大的项目，主要指应对由各种原因造成的紧急状况(StateofEmergency)的系统。紧急状况主要指形成不针对特定个人的群体性危险或危害。美国地方企业通常在应急计划预案“紧急状况的识别”一节中，将各种可能发生的紧急状况详细列出。一旦启动应急系统的条件具备，接受预报的人员不必临时请示上级领导，就可以马上启动应急系统。
3.通知公众和采取保护措施。
这主要是指在紧急状况下，新闻媒体是企业与社区联系的主要途径。美国是个新闻自由的国家，企业对于公共事件无法进行隐瞒，企业会主动通过新闻媒体向大众传达信息，以争取民众的配合。
4.对受影响的居民包括死伤者进行处理。
这主要涉及到医疗体系。美国的救助车辆上会配有临时现场医疗设备，对现场的一些紧急伤病进行前期的治疗。在各个医院里也有紧急治疗的预案和运作机制，医院接到应急管理系统发出的指令，便会自动启动预案，相关人员和设施就会被立即动员起来。
5.后续工作。
包括对受灾、受害地区的灾难的评估、补偿和恢复。例如公共设施的建设和恢复，受害人员的心理治疗，对于相关人员的救助和补偿。
美国地方企业应急管理体系的组织包括地方企业公共安全系统的警察局、消防队、“911救援中心”。这三个机构的人员以及医疗等系统救护人员各司其职、配合默契。
二、德国的应急管理体系
德国把应对突发事件分为两个层次：联邦企业主要负责战争状态下的民事保护，16个州企业负责和平时期的灾难救助工作。因此大量的应急救护工作也是由地方企业负担。联邦企业在内政部下设联邦民事保护和灾难救助局(简称BBK)以及联邦技术援助局(简称THW)来支持各州开展灾难救助工作。
德国的应急管理体制也有着鲜明的特色：
1.完备的法律。
1997年修订颁布了《民事保护法》；2002年12月6日，联邦企业各州内政部长和参议员常设会议通过了《民事保护新战略》(ANewStrategyforProtectingthePopulation)；单行法律如《交通保障法》《铁路保障法》《食品保障法》《灾难救助法》等。德国各州都有着完备的关于民事保护和灾难救助的法律设置，例如：《黑森州救护法》(人力资源管理者DG)、《黑森州公共秩序和安全法》《黑森州消防法》(HBKG)、《巴伐利亚州灾难防护法》(BayKSG)。
2.多样化的救护队伍。
德国的消防队分为很多种：职业消防队、业余消防队、企业消防队和志愿义务消防队。业余消防队是指消防队的兼职人员。企业消防队是企业建立的消防队，可以是职业的也可以是业余的。志愿消防队主要是由志愿者等组成。与BBK合作就有5家救援组织，这5家组织是德国红十字会(TRK)、德国工人救援协会(ASB)、约翰尼特事故救助组织(JUH)、马耳他急救中心(MHD)、德国水上救生协会(DLRG)。这些组织的作用就是在消防队的协调下，结合各自特点，参与灾难救援工作。
3.自救和他救相结合的应急管理模式。
1997年修订颁布的《民事保护法》第一条就指出，“官方的措施是补充平民的自我保护”。在明确企业职责的基础上，德国强调公民自身能力的培养，对公众开展自我保护知识的培训，向公民发放《突发事件预防手册》，在中小学普遍设置相关教学内容。
