吉宁博士观点
公开和文明执法是最佳服务的理念，纳税人正当需求应予合理满足的理念，做到依法、公平、文明服务，促进纳税人自觉主动依法纳税，不断提升税法遵从度。
在管理要求方面，科学化、专业化、精细化管理为防范和控制纳税遵从风险提供了管理基础。科学化，强调探索和掌握管理的规律，是加强管理的基础和前提，自然也包括研究风险管理的规律。专业化，运用了风险管理理论中的风险分类划分方法，通过建立高素质的专业人才队伍，充分运用其掌握的专业技能，探索实施分规模、分行业、分地域管理为重点的分类管理，达到提升服务层次、强化管理深度的目的。精细化，强调管理要精确、细致和深入，是加强管理的具体要求，也随着税制改革的日益深化，税收管理环境日趋复杂和多变，对税收管理工作提出了更高要求，也使税收征收管理面临着新的挑战和风险。如何使有限的征管资源实现最优配置，有效防范税收流失风险，最大限度地减少应征税收和实征税收的差距，需要我们树立全面协调可持续的税收发展观，认真贯彻科学化、专业化、精细化的税收管理要求，充分运用国际上先进的风险管理理论和方法，促进纳税遵从，规范税收执法，提升税收征管质量和效率。
一、我国税收风险管理的实践与现状
3月第一期税收风险管理培训班在扬州税务进修学院举行，OECD有关专家就国际上纳税遵从风险管理的理论和实践作了重点介绍。尽管正式提出税收风险管理理念的时间不长，但长期以来我国税务系统在纳税遵从风险管理理论和方法的应用方面做了大量工作和实践探索。
（一）我国税收管理体制机制不断完善，管理方式方法不断改进，为学习借鉴运用税收风险管理理念和方法创造了条件在纳税服务方面，通过树立纳税服务理念和采取优化服务措施，促进了纳税遵从。
按照建设服务型企业的要求，牢固树立征纳双方法律地位平等的理念，公正、发票库、第三方信息库、风险特征库、税务组织机构和人员库以及法规库等。
目前，金税三期工程正在实施两个项目，一个是总体设计和工程管理项目，一个是业务需求整理和分析项目。金税三期是在对现有业务、制度创新基础上的重新建设，提出了三个部分八方面的制度创新。
第一部分是进一步确立纳税人自主申报的主体地位，优化纳税服务，包括三个方面：简并纳税人涉税事项、程序、表单；简并基层税务机关处理业务的流程和表单；统一规范纳税服务。第二部分是加强税收风险管理，提升征管效率，包括三个方面：推进税收会计核算的改革，提升申报征收效率；创新网络发票的标准和规范；建立税收风险管理体系。第三部分是创新税收基础工作，为税制改革提供保障，包括两个方面：规范税收信息管理；建立自然人数据库，为个人所得税制改革创造条件。
(二)强化信息的采集和应用这是信息管税的主线。
信息的采集应根据基层的实践，逐步规范和标准化。在信息的应用方面，重点有三方面。一是税务登记，要用信息化手段解决纳税户的户籍管理问题，充分应用工商、质检、经济普查以及国、地税的户籍信息，通过相互比对，及时发现漏征漏管户，加强纳税户的管理；同时，修改现行税务登记制度，着重解决非正常户的注销和异地管辖问题以及临时经营户的登记和发票管理等问题。二是纳税评估，要在新修订的征管法中明确其法律地位，充分运用信息化手段提升其效率和质量，重点是在基层实践的基础上逐步建立分行业的纳税评估模型。三是网络发票和税控收款机，这两者在掌握发票信息方面具有互补关系，前者适合大企业，开票金额较大、开票频率不高；后者适合于小企业，开票量较大、开票金额较小。从长远看，网络发票覆盖面较大，并可能走向无纸化，但是，在短期内纸制发票还不能取消，所以修改发票管理办法时，也应包括网络发票的内容。为了推广网络发票，总局正在进行简并票种和统一票样工作，并拟于2010年把纸质手工发票压缩到千元版以下。
（三）优化资源配置税源监控
最主要的是监控企业的物流、资金流，这些在现代企业管理中归结起来体现为信息流。因此，信息管税实际是对企业信息流的采集、加工、处理和税收风险管理。
相应地，征管资源也要以此为出发点、落脚点，进行重新配置。资源配置要强调人员专业化和机构扁平化；要简化部分工作环节，如纳税人的涉税事项办理环节；要加强部分工作环节，如数据分析和纳税评估；要充实人员，加强培训，提升素质，逐步实现专业化，建立起学习、钻研业务的机制。
在税源管理方面，通过引入纳税遵从税收风险管理方法，减少了税收流失。通过实行纳税风险评估办法，建立税收分析、纳税评估、税源监控和税务稽查的互动机制，强化重点税源监控，查补了大量税款，提升了税收征收率。
在依法治税方面，通过完善税制、规范执法，降低了纳税遵从风险。近年来，税务机关积极稳妥地推进税制改革和税收政策调整，逐步建立有利于科学发展和公平分配的税收制度，做到有法可依。深入贯彻国务院全面推进依法行政实施纲要，按照法定权限和程序行使权力、履行职责，做到有法必依。通过推行政务公开、办税公开，建立税收执法管理信息系统，全面落实执法责任制，不断加强税收执法监察和检查，最大限度地减少执法随意性，做到执法必严。大力整顿和规范税收秩序，有效打击和震慑税收违法犯罪行为，做到违法必究。以上措施有效地降低了税收执法风险和纳税遵从风险。
在信息化建设方面，通过实施金税工程、信息管税，提升了税收管理水平。目前，信息化建设从模拟手工操作到建立单个的应用系统，又从分散的应用系统逐步进行了一体化整合；从税务系统业务和行政类的操作应用型开始向分析管理型方向发展；从各类征管数据及其应用的独立分散到趋于集中。信息化应用系统已经基本覆盖到国、地税的各个层级以及绝大多数纳税人。
（四）税收风险管理理念和方法技术
在我国税收征管中的实践部分省市实施纳税遵从风险管理的实践，为全国税务系统树立和运用税收风险管理理念、提升税收征管质量和效率积累了许多好的做法和经验。
近年来，不少地区学习借鉴流程再造等现代管理理论，建立了覆盖纳税服务、税收执法全过程的税收征管业务流程运行机制，为建立贯穿税收管理全过程的税收风险控管体系奠定了流程基础。各地全面推广应用综合征管软件，为实施流程管理、深化数据分析应用开辟了广阔的空间。部分地区为了适应税收风险管理的程序要求，设计开发集风险分析识别、等级排序、应对策略选择管理为一体的信息平台，为全面实施税收风险管理提供了全方位支撑。不少地区在全省上下、各级部门之间、上下层级之间以及税源税基管理的主要环节之间建立起职责清晰、衔接顺畅、重点突出、良性互动的税源管理联动机制。
江苏省国税局通过转变管理职能，完善管理体制，健全工作机制，确立省、市、县局在风险管理中的主导作用，使各级管理层人员全面融入全省税收风险的大流程格局，直接承担分析识别、风险排序和重要复杂事项的风险应对等工作，把管理层的人力资源优势和信息资源优势充分释放出来，成为全省加强税源管理的生力军。
深圳市国税局在2006年启动了非正常户预警项目，探索利用数据分析进行预警和风险管理的方法，实现提前预警，将监控前移，达到事前防范的目的。内蒙古兴安盟国税局全面引入税收风险管理理念，将税收风险分类为税收征管风险、行政管理风险、思想道德风险，并基于税收工作的实质和规律，将各种风险有机组合在一起，形成全面税收风险管理体系。这些成果表明，风险管理的理念和一些技术方法等已经存在于我们的征管实践中。
（五）税收风险管理的现实价值和战略意义
随着经济社会快速发展，税收管理要求不断提升，税收管理体制方面的一些深层次的问题和矛盾不断暴露出来。
经济高速发展带来纳税户急剧增长，与税务干部人数持续维持低增长甚至阶段性负增长之间形成鲜明的反差，基层税务机关“人少户多”的矛盾日益尖锐。据统计，经济发达地区纳税人增长速度远远超过税务人员的增长速度，纳税人的流动性增加，大型企业及企业集团税收筹划能力较强，单纯靠一线税管员来管控税收风险成为一个不可能完成的任务。
行政管理层级管控需求与税管员管控能力的矛盾，集中体现为“淡化责任”
的困境。从国家税务总局到省、市、县（区），再到基层分局（税务所），逐级下达税收征管要求和税务检查（稽查）任务，这些行政层级所下达的管理任务需由基层一线的税收管理员承担。但是，基层税管员对信息资源的获取和处理能力不足，加之“人情税”的干扰，纳税遵从管控能力有限。
信息化建设的飞速发展，推进了税收征管流程的统一，数据的省级集中客观要求税收管理事权向省、市级税务机关集中。
但事实上，省市级税务机关仍然过多地停留在转发上级任务和下发简单的评估、检查任务的层面上，所集中的数据并未发挥其强大的信息资源应用的优势。
行政机关联动管理效率不高与风险管理规划能力要求的矛盾，造成“行政壁垒”的困境。目前，税收征管、稽查职能分工不够明确，岗位责任体系不够完善，各部门之间缺乏有效的协调配合，工作缺乏整体规划性；各层级税务机关之间纵向沟通效率不高；国、地税之间的业务衔接、协作配合、信息沟通机制不健全，税务部门也尚未与其他行政机关建立起信息交换机制，这些都不利于优化纳税服务，降低征纳成本，提升管理效率。
风险管理的理念和方法强调优化配置有限的征管资源，充分发挥信息情报的作用，通过风险分析识别，定位管理中的薄弱环节，采取与风险类别等级相适应的应对策略，实施有针对的风险控管等，这为我们化解涉税风险提供了系统的解决方案。
二、运用风险管理理论和方法，提升税收征管水平的途径和措施税收风险管理理念及其运用
就是要在全国税务系统初步建立以风险控管为导向，以一体化信息平台为依托，以提升纳税遵从度为目标，以风险管理战略规划、分析识别、等级排序、应对处理、监控评估为主要流程环节，总局、省局、市局、县局及分局各层级之间、各级部门之间专业分工科学、资源配置合理、上下协调互动、运行有序高效的防范内外税收风险的控管体系。
（一）牢固树立税收风险管理理念，提升对风险管理理念的战略性认识首先，税收征收管理工作中长期规划要体现风险管理理念。
目前国际上税收风险管理理念已成共识和大趋势。要按照总局党组的要求，在总局《十一五税收发展战略规划纲要》以及《2002～2006年税收征管发展战略规划》基础上，编制《全国中长期税收征管工作规划（2011～2015年）》作为长期性、方向性、全局性的战略举措，努力构建为新税制实施提供保障，符合科学化、专业化、精细化管理要求，有效防范税收管理风险，促进和谐征纳关系形成的税收征管体系。
其次，制定税收风险管理长期战略规划和阶段性战略目标。总局曾与联合国开发计划署（UNDP）合作，在有关专家指导下制定了《2002年～2006年中国税收征收管理战略规划纲要》，首次引入风险管理理念，目前已取得明显效果。在此基础上，建议再次与国际专家合作，制定下一阶段战略规划，继续引入风险管理及其他国际通行的公共管理理论，有效指导我国税收征管实践。
（二）完善税收征管模式，建立专业化的外部风险管理与内部控制专门机构建立以申报纳税为基础，信息化为支撑，风险管理，规范执法，优化服务，促进遵从的税收征管模式。
落实科学化、专业化、精细化管理，实现纳税服务的规范化、制度化、个性化，促进纳税人自我管理涉税事务，不断提升税收征收率和纳税遵从度的税收管理新机制。加强内部控制机制建设，进一步改革干部管理方式，改进执法考核办法，通过能级管理和加强绩效考核的方式，加大激励和责任追究力度，以此促进干部素质的提升和规范税收执法。同时，在县以上税务机关设立风险管理专门机构，负责风险管理及其内部控制工作，促进外部纳税遵从风险管理工作和内部规范执法水平的提升
（三）完善税收管理体制，建立立体化税收的风险管理体系总局按照风险管理的理念，做好全国风险管理体制、机制的规划设计和组织实施工作。
根据不同时期税收管理的战略，制定分阶段的全国税收风险战略规划。建立国家级税收风险特征指标库，形成全国税收风险信息、情报存储、交换、处理中心。按照风险管理的程序要求，对法律制度性税收遵从风险开展分析识别和应对策略分析研究，及时提出建设性的解决方案。研究、总结各级税务机关在税收风险分析识别、等级排序、风险应对的科学技术、方法和典型案例，为全国全面实施风险管理提供指导。
省市局在实施风险管理工作中的战略重点是，按照总局建立税收风险管理战略规划的统一要求，研究制定本地区税收风险管理目标规划和明确分阶段税收风险管理的工作重点；建立健全税收风险分析识别工作机制，健全完善省市级税收风险特征库；做好年度各类风险应对措施的总体规划和分部门的风险应对措施计划安排。做好数据模型、分析工具的研发工作，研究收集制定业务操作模本、评估审计指南等，提升对基层风险应对的指导力和支撑力；重要复杂事项上收风险应对，提升省市局的实体运作能力。在金税三期工程建成之前，建立全省统一风险管理信息支持平台，形成本地区统一的税收风险信息、情报存储、交换、处理中心。
县局以下国税机关在实施风险管理工作中的重点是，以科学组织实施风险应对为主轴，以推进县局实体化和创新税收管理员制度为重点，优化资源配置，提升税收管理的综合效能。根据上级机关风险管理的规划部署和风险识别排序结果，有针对性地开展税收风险应对工作。纳税人较多的地区，县局也可直接承担风险等级排序工作。发挥贴近纳税人的优势，利用纳税服务、税收执法过程中采集的动态信息，丰富充实风险分析识别的信息来源，提升风险识别的准确性。
（四）健全税收管理机制，建立专业化的风险控管运行建立总局层面的税收风险管理协调机制。
税收风险管理应推广应用于我国税收征管的各个领域，目前以综合征管部门为主进行推动，建议从总局层面建立各税种管理部门共同参与的税收风险管理机制，建立全国统一标准的风险管理评价体系，将风险管理纳入全国和各省年度工作计划和业绩考评，并结合预算编制统筹考虑。
按照税收风险管理的程序要求，各级税务机关，特别是各级管理层，通过转变管理职能，逐步建立满足风险管理体系建设需要的各类运行机制，主要包括：风险管理战略规划管理机制、风险信息情报采集交换机制、风险信息分析识别管理机制、风险等级估算排序管理机制、风险应对策略选择管理机制、风险应对措施实施管理机制、风险管理全程监控评估机制等。
（五）发挥信息资源作用，按照“信息管税”思路，建立一体化的风险控管信息平台信息管税，就是充分利用现代信息技术手段，以解决征纳双方信息不对称问题为重点，以对涉税信息的采集、分析、利用为主线，树立税收风险管理理念，完善税收信息管理机制，健全税源管理体系，加强业务与技术的融合，进而提升税收征管水平。
信息管税体现了以信息化带动征管现代化的必然要求，抓住了信息这个税收管理的关键因素，是逐步破解征纳双方信息不对称这一征管难题、全面提升税收征管工作水平的必由之路。落实信息管税，必须树立税收风险管理理念。不同类型的纳税人，其风险点也不尽相同，税务机关通过先进的管理和技术手段，预测、识别和评估税收风险，根据不同的税收风险制定不同的管理战略，并通过合理的服务和管理措施规避或防范税收风险，有利于对不同风险程度的企业实施不同的管理措施，加强税收管理的针对性，以提升税法遵从度和税收征收率。
建立覆盖税收管理全过程的流程管理信息系统，实施全过程跟踪监控管理。全面梳理税收执法和纳税服务事项，建立覆盖纳税服务和税收执法工作流体系。每个流程贯通受理、调查、审核审批等流程节点，监控条件设置严密，作业标准统一规范，程序步骤明确清晰，运转轨迹全程记录。各关联流程之间可以进行有机整合、无缝衔接，形成税务机关内部不同部门、不同环节、不同岗位之间相互监督制约的税收风险内控机制。
建立覆盖各级管理层监控决策系统，对税收管理全过程实施监控管理。充分发挥数据挖掘技术，进一步拓展外部信息交换能力，更加充分地支持税收宏观风险分析识别、微观税收风险分析识别和各类税收风险发生地趋势分析；通过各类分析监控、内部控制、过程跟踪、情报交换等功能，实现对税收管理全过程风险预警的层级监控。
建立风险管理流程各环节的风险管理支持平台，实施全过程规范操作管理。按照风险管理理念，把主要由各级管理层使用的监控决策系统与主要由一线税务机关使用的流程管理系统进行无缝对接。集中、抽取、整合流程管理系统产生的税收管理全程记录、由综合调查工具存储的所有实地调查核查采集信息以及外部交换情报信息，为各级管理层在监控决策系统开展数据分析、风险分析识别，提供丰富的基础分析数据源。
（六）转变税收管理方式，实行适应科学化、专业化、精细化管理要求的风险管理运作策略进一步推进省、市、县管理层的实体化进程。
各级管理层从以行政管理职能为主的职能体制向以直接承担税源税基监控管理等实体职能为主的职能体制转变。各级管理部门把审核、审批工作前移至办税服务厅，进一步清理、简化考评考核等行政事务性工作。通过实体化进程的推进，各级管理层逐步承担具体税源税基管理工作。
进一步推进税收管理员制度创新。按照税收风险管理的总体构架创新税收管理员制度，形成与管理层风险分析识别、风险等级排序相衔接的管理员职能体制。合理分解税管员管理职责，把税收风险分析、专业纳税评估、大企业的风险监控应对、中小企业的行业性风险监控等专业化程度较高的风险管理职能，从属地管理的税收管理职能中分离出来，把制度性安排的、事务性管理服务职能保留在属地管理的职能中。具体职责分解范围由省辖市作出统一规定。把综合业务素质较好的税收管理员配置到风险等级高、业务复杂程度高、综合技术应用要求高的专业管理岗位。在专业机构或县局等更高层面上，建立具有专业化管理能力的管理团队，不再实行划片分户的管理模式；根据风险等级排序针对不特定纳税户，开展大企业管理、专业评估、行业管理等。
按照风险管理程序的要求，科学安排好风险应对工作。在风险应对策略选择上，综合配套运用税法宣传、咨询辅导、提示提醒、纳税人自我修正、约谈说明、税收核定、税务审计、税务稽查等递进措施实施风险应对。在风险应对对象确定上，基于风险识别、等级排序，开展有针对性的风险应对。在风险应对模式选择上，对大企业要实施个性化的分析、监控、审计，对中小企业要按行业、风险类型等实施效能型管理。在风险应对方式上，重点做好申报数据、基础信息与相关涉税信息比对审核和案头分析工作。在风险点应对技术应用上，通过加强培训，综合应用风险指标、评估模型等技术工具，提升风险应对处理能力。
（七）完善税收法律制度，为全面实施税收风险管理提供法律和制度保障
充分利用税收征管法修订的有利时机，充分吸收税制改革的最新成果，做好税收征管法的修订工作，应关注的重点：一是进一步清晰界定双方的法律责任，合理分配征纳双方在税收管理活动中证据责任负担，简化税务机关的调查、核实、审批程序，限制纳税人法外涉税信息报送负担。二是进一步强化税务机关证据获取能力，进一步细化纳税人在资料真实性、法定资料保存、依法配合税收执法的法定义务，以及违反法定程序要求面临的法律后果。三是赋予税务机关有条件的税收负担推定和核定权。四是进一步明确涉税第三方提供涉税信息的法定责任。五是探讨直接赋予税务机关涉税违法案件刑事侦察权的可行性，提升税务机关充分运用各种税收风险应对措施的综合效能。
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