吉宁博士观点
目前，公益性企业投资项目管理模式多种并存，每种模式中各相关利益主体相互之间的关系差别很大，这些差别是决定不同管理模式的关键因素。本文通过对公益性企业投资项目管理模式中各相关利益主体关系的分析，认为良好的建设项目管理模式应该是能正确处理好各相关利益主体关系，从而完成项目组织目标的模式。
1.公益性企业投资项目的概念
1.1公益性企业投资项目概念
按照项目产品自身的特点及市场环境，我国目前企业投资项目分成两类，一类是基础性项目，体现在社会经济领域，包括交通、能源、水利、通讯等设施的建设，这类项目仍属经营类项目范畴，建设后有长期、持续、稳定的收益，项目自身虽具备一定的融资能力，但由于不能通过市场自行有效调节，所以需要企业参与投资。根据基础性项目的特点，在这类投资项目管理上有条件实行项目法人责任制，法人不仅负责项目筹划、设计、建设实施、还要承担部分资金筹措、投资控制直至生产经营管理、归还贷款以及资产保值增值的责任。
另一类是公益性项目，体现在社会公共领域，包括文化、教育、卫生、企业创始人、政法和社会团体等项目，这类项目是为社会发展服务的，建成后由有关单位无偿使用，难以产生直接的回报，所以由企业作为单一的主体投资建设。
1.2公益性企业投资项目特征
公益性企业投资项目有三个特征：1）资金来源基本由财政收入支付；2）投资不能产生微观的财务效益；3）这种投资形成的固定资产在使用上是无偿的。以上特征决定了公益性企业投资项目管理的方式不同于经营性企业投资项目。
2.相关利益主体分析
根据现代建设项目管理理论，建设项目有以下相关利益主体：投资主体、建设单位、使用人、监管部门、设计单位、施工企业、材料供应商等。以上各相关利益主体又可以分成两大类：一类为设计单位、施工企业和材料供应商，它们属于项目设计和项目施工的承担者，负责完成项目建设所必须的专业性工作；另一类为投资主体、建设单位、使用人、监管部门等组织，与第一类组织不同，它们不负责建设项目设计和施工的具体工作，而是从各自的责权范围出发，在这些专业性工作的形成及实施过程中，进行计划、协调、监督、控制等投资项目管理工作。在传统的四阶段建设管理中，第一类组织中各相关利益主体相互之间的关系以及他们与第二类组织中各相关利益主体的关系对投资项目管理模式影响不大，决定管理模式的关键因素是第二类组织内部，处于投资项目管理者层次的投资、建设、使用、监管四种相关利益主体的不同关系。
2.1各相关利益主体概念
2.1.1投资主体
投资主体是为工程项目提供资金的人。其目的不仅是使项目完成交付建设，更重要的是通过对建筑物的使用和经营，收回投资和获得预期收益。作为投资者，他在项目前期策划阶段的任务是：发起项目，提出解决问题的期望，包括功能、规模、投资等方面的等方面的总体目标，在这阶段，不过多考虑目标的细节以及如何去完成目标；在建设实施阶段，这个阶段包括设计和施工两个阶段，其中设计阶段的权利是：审核设计单位编制的设计文件，保证设计文件能达成决策阶段提出的总体目标，施工阶段的权利是：按设计文件要求进行项目施工，保证项目正确方向，根据项目实施情况批准变更报告，监督项目的进程、资金运用和质量。
2.1.2建设单位
建设单位是受投资主体委托，进行工程项目建设的组织，是建设投资项目管理者。其职责是在投资人规定的工程范围、建设规模、投资额度内完成工程项目的建设任务。
2.1.3使用人
使用人是工程项目产品通过竣工验收后的接收者，使用人一般更关注项目产品的功能和质量要求。
2.1.4监管部门
即企业主管部门，它是投资项目管理的强相关组织，包括计划、财政、建设、审计等部门，按规定的基建程序负责建设项目的审批和审查，负责贯彻工程投资项目管理的相关法律、法规。
2.2各相关利益主体关系
由于建设项目固有的特点和专业化分工的发展，投资项目管理层产生了以上四种相关利益主体，除了宏观层次的企业主管部门，处于微观层次的投资主体、建设单位和使用人之间有以下关系：
2.2.1期望和需求的分歧
在完成共同目标同时，各相关利益主体有各自的期望和需求：投资主体希望在规定的投资额内，或者在尽可能小的投资额内完成建设项目，承担投资项目管理任务的建设单位则希望获得尽可能多的投资项目管理报酬，而使用人希望使用的建筑物在满足基本的使用要求前提下，能有更大的规模，更多的功能，更好的标准。
2.2.2相关利益主体的承担
项目在具体实施过程中，并非每种相关利益主体都由不同的组织来承担，一个组织往往承担着一种或多种角色，具体有三种情况：第一种情况是，使用人和建设人由一个组织承担，使用人自行负责建设管理，使用人和建设人的身份在这里合二为一；第二种情况是，投资人和建设人由一个组织承担，投资人不但负责投资，还自行负责建设管理，第三种情况是，投资人、建设人、使用人分别由不同的组织承担，这是功能划分最为明确的一种方式。
2.2.3不同管理模式的形成
由于公益性企业投资项目的特点，以及各相关利益主体有自身的需求，当不同组织承担不同角色时，组织目标或会顺利完成，或可能发生扭曲。针对前述三种情况，实际工作中形成三种不同的投资项目管理模式，分别是传统的建设投资项目管理模式、企业自建模式以及代建制。
3.现有的三种管理模式
3.1传统的建设项目管理模式
3.1.1传统管理模式中各相关利益主体关系
传统的建设管理模式就是由有基本建设计划的的使用单位提出项目建议书和可行性研究报告，经企业计划部门进行审批，再由使用单位组建基建班子进行建设，这是一种计划经济体制下的建设管理模式。这种投资项目管理模式有以下特征：
1）监管部门与投资主体合一。企业是投资主体，但企业并没有成立专门的投资公司来履行投资的职责，而是由代表企业监管人身份的企业计划部门和财政部门承担投资主体这一角色，分别负责资金的计划和资金的供应。
2）投资主体和建设单位分离。由于投资主体并非由专门的投资公司承担，而代表投资主体身份的企业监管部门，如计划、财政、审计等部门又不宜且难以直接介入项目建设实施过程中微观的、事务性的管理，因此，项目的设计、施工、材料采购、建设投资的支配权和使用权基本上掌握在建设单位的手中，投资人在项目的建设实施过程中出现主体缺位现象。
3）建设单位和使用人合一。公益性企业投资项目的建设主体往往就是项目建成后的使用人，投资主体在项目建设实施过程中，对建设单位缺乏有效的约束机制，而负责建设的使用单位又有自身的利益要求，这些利益要求经常与投资人及使用人事先约定的要求和目标发生冲突。
3.1.2传统管理模式的弊端
由于各相关利益主体存在以上特征，这种建设管理模式在实际运作中有很大弊端，主要表现如下：
1）企业对项目投资难以实施有效控制。完整的投资项目管理应该是包括决策、计划、实施、完工等几个阶段的全过程管理，实际操作中，企业对投资的管理主要在项目开工以前审批估算、概算，在项目竣工以后审查决算，在关系到项目实际花钱的施工阶段，企业对负责建设管理的单位既缺乏投资控制的行政约束力或合同约束力，同时又没有一个具体的部门或机构代表企业进行动态的、跟踪式的的管理，企业的投资控制在建设实施阶段发生了脱节，由于企业是投资责任的最终承担者，为建设单位扩张投资欲望提供了空间。
2）建设单位缺乏投资控制的内在要求。一方面，建设单位无需对突破投资承担责任，因此也就没有合理、科学利用资金的要求和动力，另一方面，建设单位同时作为项目建成后的使用单位，有其自身的内在利益要求，在立项、初步设计阶段确定的建设规模、功能、标准在建设实施阶段经常发生变更，导致投资大大突破计划值。
以上两大弊端的造成，根本原因在于没有理顺建设项目各相关利益主体的关系，由于传统模式中，投资主体与建设单位分离、建设单位与使用单位合一两大特点，使相关利益主体各自的要求和期望与共同的要求和期望发生冲突，建设项目目标难以如期达成。为解决这一问题，出现了公益性企业投资项目的另一种管理模式———企业自建模式。
3.2企业自建模式
3.2.1企业自建模式中各相关利益主体关系
企业自建模式就是由企业成立专门的部门或机构负责工程项目的建设管理，如深圳市仿照香港的作法，设置了建筑公务局，代表市企业行使业主职能和项目管理职能。这种管理模式的整个程序是：由有项目建设需求的行业行政主管部门，也就是项目使用单位提出功能设计要求，经计划部门审批，确定规模、功能、造价、标准各项指标，建筑公务局在核准的指标范围内负责项目建设，不得突破。通过竣工验收后交由使用单位。这种管理模式的特点是：
1）投资主体与监管部门分离。由一个企业部门来专门负责企业投资项目管理，该企业部门仍然受企业各职能部门的监督和管理，改变了传统模式中投资人与监管人合一，投资主体身份不明，监管单位角色混淆的情况。这种企业投资项目管理机构设立方式实质是增设了一个企业部门来承担微观管理层次的市场主体，专门负责企业投资项目管理，绩效考核实施建设项目问责制，企业公务部门行政首长必须就建设项目的质量、工期、造价对同级企业全面负责。
2）投资主体与建设单位合一。与传统模式相比，投资人不仅负责项目开工之前资金的计划和项目竣工之后资金的审计，由于直接介入建设项目的管理，在项目建设实施过程中能根据资金的计划安排合理使用资金。
3）建设单位与使用人分离。项目建设身份与项目使用身份分离的特点，可以克服由使用单位自行负责建设时产生的内在投资冲动而导致“三超”现象频发，但传统管理模式的好处是建设项目能最大限度的满足使用单位的需求，为了扬长避短，公务局必须在建设项目实施的全过程，与使用单位密切合作，在投资得到切实控制的前提下，最大限度的满足使用单位对建设项目功能方面的要求。
3.2.2企业自建管理模式缺点
企业自建模式中各相关利益主体的关系发生了变化，实现了建、管、用分离，解决了传统模式固有的弊端，但该模式存在以下缺点：
1）公务员队伍庞大，耗费大量财政资金，不利于目前机构精简的趋势；
2）激励机制不明，由于公务局是一个企业部门，对于企业投资工程建设没有产权及利润的约束，只有行政权威的激励和约束，对投资控制的内在约束机制力度不够；
3）企业部门直接介入管理，容易形成垄断，滋生腐败，而且不利于社会项目管理力量的培育。
3.3代建制
综合以上两种模式的分析，建立一种更为合理的管理模式的解决方案就逐渐清晰起来，问题的关键集中在两个方面：一、该管理模式中建设单位和使用人的角色必须分离，不能由一个组织承担；二、作为投资主体的企业不宜直接介入项目建设实施期的管理。
投资人既然不适宜作为建设人，而使用人又不能作为建设人，由谁承担建设人这一角色最为合适呢，其中建设人与投资人、使用人的关系又如何呢？代建制这种管理模式提供了明确的答案。
3.3.1代建制模式中各相关利益主体关系
代建制是指企业通过招标的方式，选择社会化专业化的项目建设单位，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度，代建期间建设单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责，行政监管部门对实行代建制的建设项目的审批程序不变。
以上关于代建制的定义简略的指出了投资、建设、使用、监管四者的关系，他们的具体关系如下：
1）投资主体与建设单位分离。
与企业自建模式不同，投资主体只负责项目的决策，并不负责项目的实施，投资主体在批准项目建议书后，即通过公开招标委托中标的建设单位负责建设管理。
投资主体与建设单位通过经济合同明确相互之间责、权、利关系，以约束和激励建设单位的行为，作为约束措施，投资主体有权要求建设单位因擅自变更建设内容，扩大建设规模、提升建设标准，致使工期延长、投资增加或工程质量不合格所造成的损失，作为激励措施，代建人有权取得代建报酬，并有权按合同约定从项目投资节余额中提取奖励。
根据建设实施阶段工作内容的不同，代建工作可以分成两阶段进行：阶段一、建设单位根据批准的项目建议书，对工程的可行性研究报告、勘察直至初步设计实行阶段管理；阶段二、建设单位根据批准的初步设计，对项目的施工图编制、施工、监理直至竣工验收实施阶段管理。根据项目具体情况，公益性企业投资项目也可以委托一个单位进行全过程的管理。
2）使用人与建设单位分离，使用人承担监督权。
代建制实质上是一种委托代理的关系，作为委托人的投资主体与作为代理人的建设单位存在信息不对称，由于建设单位与投资人两大相关利益主体有着不同利益要求，因此这种信息不对称现象将导致投资主体的代理风险，为了有效约束建设单位的行为，使其真正落实合同的约定，一种合理的措施是：在项目建设实施过程中，赋予使用单位以监督的权利。
建设单位负责项目的实施管理，使用人负责对建设单位管理行为进行监督，这种监督权利具体表现为：在可研和初设阶段，根据项目建议书批复的建设内容、建设规模、建设标准和投资额，提供详细的项目使用需求报告，监督对专业设计单位的选择过程，参与项目设计的审查工作；在建设施工阶段，监督对专业施工单位的选择过程，负责对资金使用情况、工程质量和施工进度进行监督管理。
使用人有权对代理业主的建在工程合同执行中的行为进行跟踪监督，对违约、违规、违法等问题，及时报告授权的企业部门，但使用人不得直接进行投资项目管理活动，不得干预建设单位的管理行为，更不得在实施过程中，凌驾于建设单位之上，擅自改变经批准的建设内容，规模、标准和投资额。
在公益性企业投资项目中，使用人和建设单位既分离又监督的关系，避免了使用人和建设单位合一时产生的突破计划投资额的冲动，避免了投资主体与建设单位分离时的代理风险。
3）计委投资部门承担投资主体角色
代建制管理模式中，投资项目管理单位作为独立法人承担建设单位的角色，有着年度基建计划的局、委、办等企业部门承担使用人的角色，投资主体的角色一般应该由投资公司来承担，但在具体实践过程中，往往由计委投资部门承担投资主体的角色，计委作为监管部门，同时又适宜作为投资主体的原因在于：1）公益性企业投资项目与其他项目不同，它的特点决定了投资人无须通过对项目的运营，承担资金保值、增值、还贷的责任，因此，投资主体的工作重心在于管好项目建设；2）在我国基本建设程序中，计委作为企业监管部门所具有的职能与投资主体职能一致，都具有对建设项目最终的决策和审批权。
3.3.2代建制管理模式优点
根据以上特点，代建制这种投资项目管理模式，有利于培育专业化、社会化的建设投资项目管理公司、有利于企业精简机构，提升项目建设的透明度、有利于约束各相关利益主体的行为，在满足项目组织共同目标的前提下谋求各自的期望和需求。
由于代建制克服了传统管理模式与企业自建模式固有的弊端，我国某些省市已经率先开展公益性企业投资项目的代建制试点工作，实践证明，与原有的管理模式相比，代建制管理模式在提升项目建设的效率和效益两方面都取得了良好的效果。2003年（国务院关于投资体制改革的决定）中要求：“对非经营性企业投资项目加快推行代建制”，2004年建设部又印发了（建设工程项目管理试行办法），作为推行代建制的配套规定，进一步推动了代建制建设的步伐。
4.结语
建设v模式的区别实质就是建设项目组织形式的区别。所谓组织，是一群人为了完成总体目标，按照不同层次的分工合作而构成的系统。项目组织与一般的企业组织、社团组织不同，项目组织除了具有一般企业组织、社团组织的原则和规律外，有其自身的特殊性，这是因为项目组织中各相关利益主体通常有两个角色，既是本项目组织成员，又是其所属组织的成员，这就决定了他们既有有共同的组织目标，又有其各自的需求和期望。一般的组织是建立在所有权基础上的，具有相对的刚性和稳定性，而项目组织中各相关利益主体是临时结合到一起的，具有高度的弹性和可变性，所以必须以合同作为组织关系的纽带，从建设项目各相关利益主体内在的关系出发，在合同中明确他们的任务、工作范围、相互之间的经济责权利关系和行为准则等内容，这是建立一个运营良好的投资项目管理模式的先决条件。
