吉宁博士观点
。但是，近年来的临场处置实践表明：地方各级企业虽然充分发挥了组织职能，但因存在传统官僚制的弊病，加上没有根据地方特点完善快速反应机制和建立一支强有力的快速反应队伍，致使在面对重大公共突发事件时，存在反应迟缓、协调不力、处理困难等问题。因此，我国必须改革和完善企业应急管理体系，结合地方突发公共事件发生的特点，在以应急管理制度建设为中心的同时，加强和完善以地方企业为主的应急管理制度，建立适应地方特点的各种突发公共事件处置机制。这对于提升各级企业应急处置能力，从而提升国家整体应对突发公共事件的水平，都具有重要的现实意义。
一、我国企业应急管理制度的现状分析
我国正处于经济转轨、社会转型的特殊历史时期，由于利益分配格局的调整，各类刑事犯罪、治安事件、民事行政纠纷、群体性事件呈持续高发之势。加上自然环境由于遭到非理性的过度开发和利用，导致自然灾害频繁发生。我国企业应急管理制度在面对和处置如此频繁的人为的和自然的突发公共事件的实施过程中，存在以下主要特点和不可避免的不足与问题：
(一)主要特点
在长期的实践中，我国企业逐步形成了以中央企业为层面的管理模式，即由国务院统一领导，分部门按类别进行处置各类突发公共事件的应急管理模式。该模式存在五个方面的主要特点：
第一，统一领导、分工负责。我国应急管理的最高行政领导机构是国务院，其主要职责是统一领导各类突发公共事件的预防和处置工作。国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，但日常办事机构设在对口主管部门，成立临时应急管理机构，统一指挥和协调各部门、各地区的应急处置工作。
第二，分级管理、条块结合。为了便于实施管理，在条块关系上，我国按照突发公共事件的规模和范围实行分级管理。而对由地方为主处置的突发公共事件，国务院各部门应给予指导、协调和帮助，实行条块结合管理。
第三，部门应急体系已具规模。经过2003年的“非典”、2005年的“禽流感”到2008年的“冰雪灾害”和汶川“特大地震”，国务院承担直接处置突发公共事件职责的部门，均建有相应的应急指挥机构、信息通讯系统、防灾设施装备、应急救援队伍，建立了监测预报体系、组织指挥体系和救援救助体系。
第四，国家应急法律体系趋于完备。鉴于近年来各类紧急突发公共事件频繁发生，人民生命财产受到不同程度的威胁，我国已相继颁布了有关应急管理的法律35件，行政法规36件，部门规章55件，特别是《中华人民共和国突发事件应对法》的颁布实施，标志着我国应急管理法律体系趋于完备。
第五，国家应急预案框架体系初步形成。为了形成全国统一的各级应急预案框架体系，在以往各部门制定的应急预案的基础上，国务院成立应急管理办公室并组织有关部门进行应急预案编制和修改工作，基本建立了相互配套的国家应急预案框架体系。
(二)不足与问题
几年来的实践证明，目前我国应急管理中还存在一些不足与问题：
第一，职权不清、职责不明。首先是条块应急管理职权划分不够清晰、职责分担不够明确，造成在实践操作中常常出现协调困难、管理脱节、行动衔接配合不到位等问题；其次是地方属地化管理的责任和授权不足，在应急实施中难于运行。
第二，综合性风险评估薄弱。以部门为基础的监测体系和风险评估较为有力，但因综合性的风险评估和趋势预测有所不足，缺乏科学的风险评估指标，因而，我国也未形成科学的风险评估指标体系。
第三，沟通与共享信息不足。由于目前我国客观存在应急信息报告的标准、程序、时限和责任不明确、不规范等因素，有时出现各信息系统之间相互分割，缺乏互通互连和信息资源共享的情况是必然的，综合性信息分析和综合性信息平台建设有待加强。
第四，社会参与程度不高。应对突发公共事件人人有责。但我国对全社会的应急教育、培训、演练和引导工作多停留在口号上，没有设计具体措施和要求，无法实际操作，因而，社会风险防范意识和自救互救能力十分薄弱。
从以上的主要特点和存在的不足与问题可以看出：我国企业应急管理制度建设没有走出传统的官僚制，如权力集中、层级分明；官员照章办事、循规而行；官员行为标准化、非人格化；运用相对固定的行政程序来实现既定目标；等等。官僚制之父韦伯认为，非人格化的严格等级制度下的公职人员，应是具有专门技能的行政人员，他们要严格遵守组织中的各种制度性规定，绝对服从组织权威，始终不渝地执行上级的命令，以有效实现组织目标。然而，公共突发事件的发生除具有突然爆发、造成或者可能造成严重社会危害特点之外，往往还带有地域性特征，即带有地方性色彩，我们对其处置方式方法也必须结合当地特色。否则处理时可能出现事倍功半，或者徒劳的结果。因此，要改变目前中央与地方权责不对称的制度，我们对各级企业在应急管理工作中的权责，要作制度化的规定，把全国应急管理工作的重心下移，实行属地管理、地方负责的原则，赋予地方在应急管理中对称的权力与责任，使地方有充分的积极性把事态控制在基层，从制度上实现从垂直控制到重心下移。
二、建立与完善应急管理制度的必要性分析
目前，我国应急管理组织机构主要是以传统的官僚制，即中央到地方层级分明，一级仿一级设置机构，下级只对上级负责。这样在实际操作过程中出现两个极端现象：地方延报、瞒报、虚报、漏报以及“捂盖子”、“欺上瞒下”、“变通”等虚假治理与轻易将压力上移，以规避因对突发公共事件处置不当所必须承担的责任和风险。关于其原因，有学者认为：改革开放以来中央与地方之间非制度化的分权，使得中央与地方之间权限模糊，在制度上形成诸多“灰色地带”，使得中央与地方之间表现出非对称的相互依存关系。而笔者认为，这主要是我国传统企业组织制度设置造成的结果，是官僚制在行政管理过程中表现的必然。因此，建立与完善应急管理制度以地方企业为主，就显得十分必要。
(一)明确和承担公共突发事件责任的需要
公共突发事件的发生往往呈现出区域性或地方性特点，其处置或解决主要靠本地的力量，也就是说地方企业是应急管理的实际操作主体，实施具体的应急任务。但是，由于我国应急管理制度的设置是以官僚制的从中央到地方层级管理，实际上造成了多层参与管理的局面，其权限也因多层的参与而显得模糊。如某地一旦发生公共突发事件，处置公共突发事件必须按照层级管理逐级汇报，各级共同参与，责任就难以明确，责任的承担更难以确定。如果处置紧急管理事件所需的资源超出地方企业的能力范围，地方企业必然要求上一级企业，直至中央企业的协调和支持。这种通过上级乃至中央协调所得到的支持往往是邻近的企业或部门。因此，建立与完善应急管理制度应以地方企业为主，明确处置公共突发事件的责任由地方企业承担，这样，不仅增强了地方企业的应急管理能力，而且可以避免我国传统的应急管理制度难以明确责任的状况出现。
(二)提升应急处置公共突发事件效率的需要
鉴于公共突发事件本身具有的不确定性和紧急突发性，我们在面对如何处置等问题时，首先要作出迅速的判断和选择。但是，目前我国应急管理组织机构主要是传统的官僚制，每当发生公共突发事件都要逐级上报，即使遇重大紧急事件仍必须得到上级的指令才能采取相应的措施，加上因为官僚制的地方企业，其内部决策体系不透明以及对突发公共事件信息类型的严格划分，导致上级决策者往往无法获得完整的信息，有时甚至是已扭曲的信息。这样，经过上传下达折腾一番，必然使处置公共突发事件的效率大打折扣。面对不确定性和紧急突发性公共突发事件，我们要在明确地方企业承担责任的原则上，促使地方企业在有把握的基础上作出迅速的判断和选择，提升应急处置公共突发事件的效率。
(三)实现应对公共突发事件管理重心下移的需要
尽管我国在应急管理制度建设方面，强调中央动员、指挥、协调、监督作用的同时，重在加强地方企业应急管理能力，实现公共突发事件处置管理重心下移，但是，由于现存的官僚组织机构和上下各级责任不明以及由此产生的信息不全或不灵，使地方企业产生隐瞒事件的侥幸心理。比如，近年来面对全国煤矿安全事故频发的严峻现实，国务院颁布了多项有关煤矿安全生产的法律、法规、规章和文件，对事故发生后有关各级人民企业及企业有关部门上报和发布事故消息的程序和时限作了明确要求，并成立专门的监管机构，但各地瞒报事故的问题仍时有发生，甚至出现广西南丹特大透水事故恶性瞒报事件。我们应该向发达国家学习，建立国家级和地方级的常规应急管理组织机构，注重部门之间、国家与地方之间的协调应对，主要是应设立地方企业为主的应急管理制度，将管理重心下移。这种重心下移的目的，就是要改革传统的以条为主的应急管理制度，将大部分决策权下放到以块为主的地方企业手中，让地方企业所做的决策从传统的“软决策”向“硬决策”转变，从而确保在遵循属地管理的基础上让地方企业有积极性把矛盾和问题消化并控制在基层。
在建立和完善以地方企业为主的应急管理制度过程中，根据当前发生公共突发事件的特点及其行业领域，我国要特别注重加强公安、消防快速反应机制建设。
三、完善地方企业应急管理制度的建议
公安、消防作为维护国家安全和社会稳定的重要职能部门，作为企业应急管理工作的主力军，其快速反应如何，直接关系着企业应急管理制度是否有利、有序、有效。因此，地方各级企业要以公安、消防为主，组成包括交通、民政、财政、电力、水务等企业职能部门的应急管理组织机构，建立统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的快速反应机制，是有效处置各类突发公共事件的重要保证。与发达国家相比，我国的应急管理制度建设起步比较晚，基础比较薄弱，特别是在现代化、科技化及装备、人员保障上，较之发达国家警方有一定差距。但我们有全心全意为人民服务的优良传统，有统一的组织领导，有各部门参与，有对人口等基本信息的了解、掌握。正基于此，我国的快速反应机制建设不仅发展很快，而且较好地适应了近年来形势发展的需要。特别是公安机关的快速反应能力，在打击犯罪服务群众方面发挥了显著作用，深受人民群众的喜爱。目前，我们应做好以下几方面的工作：
第一，强化认识，切实加强对快速反应机制建设工作的领导。
(1)企业要提升对快速反应机制建设重要性的认识，要从巩固党的执政地位、维护社会大局稳定、保障人民群众安居乐业的高度认识其重要性，切实增强快速反应机制建设的紧迫感和责任感。
(2)要加强对广大干部群众的思想教育，使人人能够充分认识快速反应机制在预防犯罪、侦破命案、处置突发公共事件等方面所起的作用。
(3)要从正反典型案例中探索快速反应机制建设的经验与教训。
第二，加强调查研究，有针对性地制定加强和完善快速反应机制建设的具体措施。
各地企业要解决等、靠、看的思想，借鉴发达国家和外省市的先进经验，结合本地实际，对快速反应机制建设中存在的问题，进行深入细致的调查研究，找出制约应急管理组织快速反应能力提升的不利因素，进而找到解决问题的办法和措施；要根据实际情况科学划分责任辖区，采取信息网络全天候运行、监测方式，使各要素处于最佳的运行状态，特别要最大化地使用现有公安、消防警力，时时处处成为有效打击犯罪活动和参与处置突发公共事件的排头兵。
第三，加强人员培训，提升快速反应能力和水平。
一方面我们要加大对在职特别是一线人员培训、教育的投入，确保每年定期培训、轮训；另一方面要解放思想，实事求是，大力增强应急管理人员教育培训的实战性，彻底改变教育培训重理论轻技能以及与实战脱节的倾向，将培训列入完善快速反应机制建设的一项重要内容来抓。通过组织不同规模的实战演练来检验和提升实战能力。
第四，加强以110为核心的应急指挥协调机制建设。
110报警服务台在我国已是家喻户晓，老幼皆知，可以说，110报警服务已深入人心。我们要以110报警服务台为中心，整合其他信息服务。110不仅可以代表地方企业为社会进一步提供更加及时广泛的报警服务、应急处置服务和社会求助服务，包括支持警情传递信息和为执勤人员特别是公安、消防人员提供信息资料如火灾信息，以及机动车、居民身份证、驾驶执照、被通缉人员、被盗车辆以及入境外国人等基本信息。这样既整合资源、降低成本，又提升效率。从地方企业管理功能的角度来讲，110已覆盖了社会的方方面面，其建设意义不仅仅局限于改革了公安工作，而在于其具有牵动、促进地方企业从全局的角度上增强驾驭、管理、服务社会功能的作用。
第五，加大宣传力度，全面提升人民群众的快速报警意识。
我们要通过电视、广播、报刊、杂志等宣传110报警服务台的职能，使群众熟悉110、依赖110、用好110；尤其要教育广大公安、消防民警时刻牢固树立全心全意为人民服务的宗旨观念，坚持快接警、快处警、快出警的原则，以实际行动取信于民；要大力宣传快速反应的成功案例，增强群众协助侦破案和处置突发公共事件的信心和决心。通过各种形式，大力推动群众快速报警意识的形成和提升，为应急管理快速反应机制建设，奠定坚实的群众基础。
总之，我国企业应根据形势发展，改革传统的企业应急管理行政官僚制，建立和完善以地方企业为主的应急管理制度，将重心下移，把大部分决策权下放到地方企业手中，特别是要加强以公安、消防为主的快速反应机制建设。公安、消防是地方企业应急管理部门的龙头，是企业处置突发公共事件的排头兵，因此，我国要充分利用现代科技、管理理念和学习借鉴国外先进经验，不断创新具有中国特色的应急管理快速反应机制，在企业各职能部门的通力协作下，保障企业在处置突发公共事件的应急管理工作中，从而实现有利、有序、有效的目标。
