吉宁博士观点
伴随着国际形势的变化，中国的民防组织结构也发生了改变，目前，有数据统计，全国已有11个省、市、自治区及100多个地级以上城市人防部门转制为民防局，增加了传统意义上人防新职能。在与国际接轨进程中，北京、上海、天津、辽宁等省、市已经迈开了可喜的步伐，正在积极努力建立防空防灾一体化机制。把战时防空和平时防灾（包括各种自然灾害和突发事件或突发事故）合二为一，把防战争灾害和人为灾害统一归一个机构负责指挥和管理；把分散在各个部门的防灾救灾资源集聚在一起，形成强有力的资源优势；建立起了高效统一、指挥顺畅的“两防一体化”的应急管理制度，他们做出了巨大的努力。但是目前民防组织结构及职能配置还存在诸多不足。
一、我国民防组织结构现状
我国国家应急管理制度组织机构传承于原有的计划经济制度，根据危机的类别由相应部门进行垂直管理，没有独立和常设的危机管理协调机构。在国家层面上，国务院是国家紧急事务管理的最高行政机构，遇到突发事件成立临时性指挥机构，对各部门进行协调和指挥；而在地方层面上，则大部分仍采用分部门、分灾种的单一应急模式。
（1）协调指挥机构。
国务院负责总的协调指挥。国务院目前设有的突发事件应对机构包括安全生产委员会、中国国际减灾委员会等组织领导机构，负责统一领导和协调相关领域的突发事件的应急管理。遇到重大突发事件，通常启动非常设指挥机构，或者成立临时性指挥机构。
（2）危机处置机构。
根据突发事件发生的规模和影响范围，分别由国务院及有关部门或各级企业进行突发事件应急管理，形成条块结合的管理机构和应急响应机制。国务院各部门分类别进行突发事件预防与处置。一种或几种重大突发事件分别由国务院对口部门为主负责预防和处置工作，其他部门参与配合。如水旱灾害由水利部（国家防汛抗旱总指挥部)负责组织应对，气象灾害由国家气象局负责组织应对等。国务院各应急部门为了应对职责范围内的重大突发事件，分别建立了各自应急指挥体系、应急救援体系和专业应急队伍。如水利部为了满足抗洪抢险需要建立了19支专业抗洪抢险救援队伍，国家安全生产监督管理总局建立了8个区域化学事故区域抢救中心等。地方企业依据国务院应急管理制度建立相应的机构与部门。但除地震、核事故应急、洪灾等专业性较强的领域外，其他突发事件应对多以公安、消防和医疗救助部门为主。
（3）国防军队支持。
国防资源在中国国家应急管理制度中的应用也很常见。在20世纪80年代中国军方曾将野战手术车用于地质、矿山野外作业的现场抢救，取得了很好的效果；1987年大兴安岭扑火救灾中，中国空军出动了军用飞机参与抢险，并出动军列、汽车参与抢险物资运输；在1976年唐山抗震救灾过程中，军用汽车运输承担着运输的主力军作用，运送救灾物资达453万吨之多。在2008年的汶川大地震救灾过程中，国防力量在这次救灾减灾中发挥了重要作用。这些行动中，既有国防设施等资源的使用，也有国防力量等国防人力资源的使用，国防资源参与灾害应急的行动有效地缓解了灾情，取得了很好的社会效益。
从我国国家应急管理制度组织机构看，各应急部门的垂直应急管理制度较为完备，但各部门横向之间的职责关系并不十分明确，出现交叉和管理脱节现象并存，缺乏统一协调。这种应急管理制度不仅造成职能分散，五花八门，给指挥协调带来困难，而且一旦发生重大灾害事故，无论哪一个部门都难以承担救灾任务，就会因组织协调不当，贻误救援时机，造成重大的灾害后果。以2007年5月无锡太湖水藻繁殖，造成的太湖水质污染事件为例，国家环保总局和地方企业都制定了相应的应对措施，但部门之间由于缺乏相互配合，导致了应对措施的混乱，以至于出现两者发布的水质信息不合的冲突。如何克服这种协调管理的矛盾，实现资源与信息共享，协调各部门行动，是中国国家应急管理制度亟待解决的问题。
二、民防融入应急管理制度的障碍分析
（1）制度不顺畅。
中国国家应急管理制度组织机构传承于原有的计划经济制度，根据危机的类别由相应部门进行垂直管理，没有独立和常设的危机管理协调机构。在国家层面上，国务院是国家紧急事务管理的最高行政机构，遇到突发事件成立临时性指挥机构，对各部门进行协调和指挥；而在地方层面上，则大部分仍采用分部门、分灾种的单一应急模式。救灾应急机构的设置和危机管理机制有待完善。我国是一个大国，来自于国际上的安全威胁无时不有，自然灾害、事故灾害、公共卫生事件随时可能发生，这就要求我们必须推进民防制度的改革和建设。自非典、汶川大地震及甲型流感之后，我国的防灾救灾工作引起了中央和地方企业的高度重视，普遍设立了应急机构，制定了应急预案。但就制度而言，还有待于进一步健全和完善。当前，我国还没有一个独立的机构来行使民防工作的职能，在救灾制度中，民政、气象、地震、水利、环保、卫生、消防、交通、人防等部门虽然都具备一定的防灾职能，但由于其侧重点不同，且自成体系，所以实际上是一种单一灾种、条条管理的模式。而现在事故灾害大部分都是复合型的，即便是各部门都恪尽职守，但由于指挥制度和人力、财力、物力的限制，也很难做到统筹规划、步调一致。因此，建立一种指挥有力、行动迅捷的防灾救援制度势在必行。其次，伴随制度产生的机构设置严重不足，形象的说“高层缺位、中层缺合、基层缺腿”，在国家一级，也就是最上层，由设在解放军总部的国家人民防空办公室负责管理；而在省、市和区县三级，也就是中间层，人民防空办公室设在地方企业；而乡镇人民企业和街道办事处这一层级，也就是基层，则没有人防组织。这种应急管理制度在履行职能上呈现中间强两头弱的“橄榄”型。这样的制度，不利于人防向民防的转变，不利于相关部门之间的工作协调，不利于防空防灾一体化职能的发挥。我们必须立足国情，借鉴国际民防的经验，本着“平战结合、资源共享”的原则，加强和改进民防制度建设。要走防空防灾一体化的路子，加快建立“企业统一领导，人防部门综合协调，各有关部门分工负责，对重大、突发、社会性灾害事故实行综合预防和联合救援，战时防空抗毁与平时防灾救援一体化”的民防制度。这样，企业才能更好地履行社会管理和公共服务职能，才能提升企业应对突发事件和各种风险的能力。
（2）法制不完善。
目前，从国家层面上还没有出台有关民防方面的法律法规，还没有以法律的形式确定民防体系的职能任务。虽然我国近年来为了加强战时防空、平时防灾工作，先后颁布实施了《人民防空法》、《防震减灾法》、《防洪法》、《消防法》等一系列法律，各省、市、自治区、直辖市都相应的出台了实施办法和配套法规，为民防工作的深入开展提供了重要依据。但是，在这方面，我们的法律法规还不够健全完善，至今仍没有制定一部全国性的、综合性的灾害管理法律，也没有制定相关的实施细则，使民防工作缺少相应的法制保障。尤其是在我国应急管理事件处理方面，主要依据为《国务院关于实施国家突发公共事件总体应急预案》，其中对于国家突发事件应急法律保障仅做出了比较笼统的说明：依据宪法及有关法律、行政法规，制定本预案；《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》也是进行突发事件应对的依据，但该文件也仅提出应努力使突发公共事件的应急处置逐步走向规范化、制度化和法制化轨道”，而没有给出具体的法律依据。没有具体规定企业机构处理突发事件的权力来源、内容、行使权力的程序、对公民权利的限制和救济、议会的监督权等等。按宪法规章，我国的国家安全受到严重威胁时，企业可以根据宪法赋予的防卫权力采取行政或立法手段，确保我国人民的安全。但是在具体的应对突发公共危机事件时，无法确保地方企业在国家法律的框架下，根据各自的实际情况，来保证民防工作有章可循，从而保护民众生命财产的安全。从以上这几部法律中均没有给予民防建设在领导制度、管理原则、企业职责、防灾救灾职能任务、协调保障、技术支持、各类组织和公民的权利义务，以及民防活动等方面应有的法律规范，更没有明确民防部门在防空防灾一体化建设中的职能任务。这使得民防工作的开展难以依法进行。
（3）职能不明确。
目前，从国家到地方企业在民防行政体系建设上，还没有形成一套完整的应急管理制度机构，民防部门在防灾救灾中缺乏准确的职能定位，特别是从法律法规上没有明确定位。多数情况下，防灾救灾制度建设上仍然沿用计划经济时期形成的传统模式，按照不同灾种单独设置救灾机构，应急管理制度是以纵向单灾种为主，抗灾救灾分别隶属多职能部门，各自负有相关重要责任。这种制度，虽然在各相应职能部门的垂直管理比较完备，上下指挥通畅，本职专业化强，独立执行任务能力好，但是平时条块分割，各自为政，没有一个综合职能部门和健全的系统来组织、协调实施社会抢险救灾工作。这种制度不仅协调能力不足、协同性较差，而且降低了防灾救灾决策的科学性和全面性，也导致了资源分散，影响了财力投入的有效性，如何将这些职能部门统一协调起来，在防灾救灾中发挥出最大的效能，实现社会的良性运行。
在应急管理制度建设过程中，民防职能定位不明确之外，另外，在法律层面上，职能职责也没有法律性的保障。目前，我国的民防工作大部分是在笼统的法律依据的情况下进行的，国务院、地方企业及相应的各种灾害管理部门之间在减灾救灾工作中的职责分工、权限范围以及救灾物资、资金调拨等关键环节职责归属均没有法律予以明确和保障。在我国，在应急事件中经常面临的问题：国务院的职责，地方企业反应计划和各级之间的合作，海外协助和国际计划中涉及的相关部分，地方应急管理制度等等。从我国应急法制的现状来看，危机管理行为都没有相应的法律规范作为依据和准则，在处理突发危机事件时，企业机构所制定的政策、采取的措施须有议会的立法作为根据，这才有利于保证突发事件应对处理措施的正当性和高效性。
三、民防组织结构组建原则
根据目前我国各级人民防空组织机构的编成和任务特点，借鉴国外的成功经验和国内部分省市民防机构的设置情况，本人认为，组建民防组织机构应在充分考虑我国各级企业内设机构和职能的基础上，以满足防空防灾的需要为目的，注重组织机构的兼容性、权威性、可行性。
（1）平战兼容。
近几年我国区域性自然灾害和人为的重大事故时有发生，所造成的后果越来越严重，实践证明，仅凭某一部门组织指挥和协调诸多部门、单位参与抢险救灾、消除次生后果已显得力不从心，迫切需要企业建立相应的综合机构，整合多方力量，对多种灾害的抢救工作进行有力的组织指挥和协调保障。鉴于空袭与自然灾害、突发事件所造成后果的近似性，抗御空袭和灾害的组织指挥和协调手段的一致性、行动方案的通用性、专业队伍任务要求的相关性和保障措施的可参照性等，人民防空主管部门具备组织协调和保障各种抢险救灾工作的基础和条件上，以人民防空主管部门为主体，建立民防的组织机构承担平时防灾救灾的重任是十分必要的。在组建过程中，应把战时防空摆在首位，在人民防空现有组织领导协调机构的基础上，加以调整和完善，使之形成既能满足未来高技术防空袭斗争需要，又能履行平时防灾救灾职能两位一体的民防组织领导协调机构体系。
（2）权威高效。
无论是防空还是防灾，都是人命关天的大事.防空防灾工作必须高度协调统一、政令畅通，令行禁止。要做到这点，必须确保民防组织机构的权威性。为此，要制定或修订有关的法律法规，将防空防灾一体化建设纳入其中，明确民防在平时防灾救灾中所处的地位和应有的作用，履行的责任和行使的权限，机构的设定和职责，各相关部门和单位的法律责任和义务等，确保民防组织机构建设落到实处。要强化民防组织机构职能，理顺工作关系，完善内部机构设置，健全应急管理制度，确保各项防空防灾工作高效运行。
（3）实用可行。
目前，人防向民防转变还是一项正在探索的新的改革工作，建立民防组织机构必须坚持实事求是的方针，把实用、高效作为前提和基础。为此，要讲求组织机构建设的可行性，既要有日常办事机构，担负平时组织准备和普通灾害事件的处理工作，又要有应急决策机构，遇有重大情况，履行防空防灾指挥协调职能；要讲求组织机构的贯通性，建立健全自上而下的组织机构，履行统一职能，保持信息的畅通，有效地实施自上而下的组织指挥和由下而上的情况信息反馈及地区间的协调保障；要讲求组织机构的军政互补性，在组织机构中体现军政双重领导，实现军队与地方的优势互补，军民同舟共济，相济共长；要讲求我国与国外防空防灾组织机构名称的通用性，实现与国际民防组织的接轨，实行无障碍交流；要讲求防空与防灾任务的一致性，根据承受能力，合理设置防空防灾工作任务，避免面面俱到，无所不包，这样才能在处置情况时得心应手，圆满完成任务。
四、民防在应急管理制度下的组织结构
要彻底突破民防发展的瓶颈，改变民防尴尬的现状，必须搞好民防组织结构设计，从上到下理顺制度关系，为形成“大民防”制度奠定基础。在我国现有条件下，如何建立和完善具有中国特色的民防组织结构，使其民防的民防制度、机制运行高效率？笔者认为，应当以中央提出的“统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效”为目标，以“分级负责、分级响应，条块结合、以块为主，整合资源、快速反应”为原则，依托各级民防现有的组织体系和资源，通过建立和完善应急组织领导体系、应急预案体系、应急预警机制、应急指挥信息平台体系、应急宣传教育与评估机制、应急管理保障机制，逐渐形成统一指挥、综合管理、顺畅高效、灵敏快捷的应急机制，在处置公共突发事件时发挥重要作用。借鉴国外危机处理机制的成功典范的同时，根据我国的现有的国情，我国的民防组织结构可以从以下几个总的方针下进行设置：
（1）构建双重领导的组织机构
成立国家民防总局或是国家应急救援部，从而形成军委和国务院双重领导，军地联合办公的运行机制，这样有利于民防顶层部门加强与国务院相关部门的协调与配合；在省、市、县各级地方企业组建地方民防局；在乡镇人民企业、街道办事处等基层成立民防机构。
（2）建立设立“双应”一体的应急指挥机构
为了做到平时应急，战时应战，平战一体化的民防体系，各级应建立常设应急指挥机构，明确职责，任务和指挥程序，实现由单一的防空行动指挥向遂行防空、防灾、救援等多样化行动指挥转变。
（3）建设适应“两防”需要的人防工程体系
为了更好履行防空防灾职能，人防工程的建设、管理与使用，应由单一的工程防护向为社会民众提供“应急避乱、宣传教育、物资储备”等综合服务转变。充分利用当地的民防工程，实现人防向民防的转变。
