吉宁博士观点
应急管理系统，相对于企业日常管理系统，是有关突发事件应急管理工作的组织指挥系统与职责和突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施、事后恢复与重建措施以及应对突发事件的有关法律、制度的总称。
应对突发事件，自古有之。但很长时期以来都没有形成一套专门应对突发事件且区别于企业常态管理系统的非常态应急管理系统。我国真正意义上的应急管理系统建设是从2003年开始的。
一、我国应急管理系统建设发展历程回顾：从经验模式到制度化专门应对
1、从建国初到2003年：经验性、临时性
1949年以前，我国在自然灾害、瘟疫、饥荒等预防和应对工作中积累了大量的经验，保留下3000余年的历史记录以及丰富的考古资料，在研究我国灾害史过程中逐渐形成了灾害理学、灾害工学以及灾害律学，并积累了灾害成因、防灾、减灾、律法以及思想道德等方面的宝贵经验。但总体来讲，治标的多、治本的少。而且在人治条件下，并不注重制度性建设。因此，中国古代的救灾制度局限性非常明显。
新中国成立以来，伴随着经济社会的快速发展，不同于自然灾害的公共安全问题越来越多。针对生产事故、公共卫生事件以及其他危害公共安全与社会秩序的事件逐渐形成了一些管理体制和应急工作办法。但同样没有形成一套专门应对突发事件且区别于企业常态管理系统的应急管理系统，应对突发事件工作表现出明显的经验性和临时性特点，反应机制是典型的“撞击—反应”模式，应急管理系统的重心是救灾救援，突发事件的前期准备与预防预警、后期的恢复重建工作没有受到重视，现代意义的全程应急管理系统建设处于空白状态。
2、从2003年“非典”防治到2007年《突发事件应对法》出台：制度化、专门化
2003年，一场突发公共卫生事件———SARS的肆虐，凸现了传统的日常管理与危机管理体制的不足。2003年7月28日，在抗击非典取得胜利的表彰大会上，党中央国务院第一次明确提出，企业管理除了常态以外，要高度重视非常态管理。企业第一次把非常态管理提上议事日程，这是我国应急管理系统建设的第一个里程碑。随后，国家提出加快突发公共事件应急机制建设的重大课题，国务院办公厅专门成立“突发公共事件应急预案工作小组”，重点推动突发公共事件应急预案编制工作和应急体制、机制、法制建设工作（简称“一案三制”工作），从此，应急管理系统建设全面提速，走上了快车道。
(1)启动应急预案系统建设。突发事件应急预案，指的是承担突发事件应对职能的国家机关针对突发事件的预防和准备、监测与预警、处置与救援、恢复与重建，以及应急管理的组织、指挥、保障等内容而制定的工作计划。分为国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案和重大活动应急预案。2004年5月，国务院办公厅将《省(区、市)人民企业突发公共事件总体应急预案框架指南》印发各省，要求各省(区、市)人民企业编制突发公共事件总体应急预案，在2004年9月底前报国务院办公厅备案。2005年1月，国务院常务会议原则通过《国家突发公共事件总体应急预案》和25件专项预案、80件部门预案，共计106件。到2005年底，我国突发公共事件的应急预案系统框架基本建成，这被认为是我国应急管理系统建设的第二个里程碑。至2006年底全国已制定各类预案约135万多件，各省(区、市)、97.9％的市(地)和92.8％的县(市)均制定了总体预案。中央企业预案制定率达100％，高危行业绝大部分规模以上企业都已制定应急预案。
(2)规划应急管理体制建设。应急管理体制，是国家应急管理系统建设的重要组成部分。我国目前己建立了分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制。国务院是全国应急管理工作的最高行政领导机关，国务院各有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作。地方各级人民企业是本行政区域应急管理工作的行政领导机关，负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作。2006年5月，国务院应急管理办公室成立，隶属国务院办公厅，直接向国务院总理负责，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。这一举措被认为是应急管理“常态化和专门化”的一个标志。
(3)强化应急管理机制建设。应急管理机制建设，主要包括建立健全监测预警机制、应急信息报告发布机制、应急决策和指挥机制、应急响应机制、公众沟通与动员机制、应急保障机制、恢复与重建机制、社会管理机制、评估与奖惩机制和国际合作机制等。目前我国正在按照统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的原则，强化各项机制建设，力求实现社会预警、社会动员、快速反应、应急处置等方面整体联动的应急管理机制。
(4)加快应急法制建设。应急状态下有法可依，既能增强企业应对突发事件的能力，又能增强社会公众的危机意识和自我保护、自救与互救的能力。近年来，我国制定了一系列应急管理方面的法律法规。如《中华人民共和国防震减灾法》、《突发公共卫生事件应急条例》等。2007年8月30日十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《中华人民共和国突发事件应对法》，并于同年11月1日起施行，标志着我国应急管理法律系统基本建成，被认为是我国应急管理系统建设的第三个里程碑，同时标志着我国应急管理系统的基本建成。
3、2007年11开始：发展与完善
《中华人民共和国突发事件应对法》颁布实施以后，我国的应急管理工作踏上了一个新的台阶，应急管理系统建设进入到一个新的发展和完善阶段。
二、从汶川地震抗震救灾看企业应急能力建设的成就：更加成熟、更加稳健
评价企业应对突发事件的能力或表现，应该从迅速决策、资源配置和信息沟通、与有关方面的合作等方面的快速反应力来进行。在汶川大地震的应急管理中，我国企业的快速反应力非常突出，表现得“更加成熟、更加稳健”，充分展示了近五年来我国应急管理系统建设的巨大成就。
1、企业的迅速决策力大幅度提升。在危机管理中，时间是最稀缺的资源，领导者必须对突发事件进行快速判断、快速反应、快速决策、快速行动以及对方案进行快速修正。在此次地震中，中央企业的反应非常快，十几分钟之后国家地震局就发布了地震消息，一个多小时之后中央做出响应，胡锦涛总书记做出批示，温家宝总理奔赴抗震救灾前线，并且抗震救灾总指挥部也宣布成立。继而国家减灾委员会、民政部迅速启动二级响应，并于当日22时15分将响应等级提升为一级响应。军队也在第一时间启动应急预案，并做好先期准备和快速介入。当晚中共中央政治局常委召开紧急会议研究部署抗震救灾工作。
2、企业的资源配置能力非常高效。资源（人、财、物）的即时需求与资源存量及使用之间的矛盾是突发事件对企业的主要考验之一。在这次危机中，企业及时进行了国家总动员，在党中央、国务院的协调下，各级企业和各级部门之间相互协作，企业与社会各类企事业单位和民间组织以及各种国际人道主义组织之间通力配合，抗震救灾工作富有成效。
3、企业的信息沟通力显著增强。在汶川大地震中，地震震情、灾情、救灾行动等一切相关信息都高度透明。地震发生不久，全国人民就从网络、电视、广播、手机等媒体和通讯工具中得知这个令人震惊的消息。灾后10小时，几乎所有部委应对灾情作出的紧急部署情况都展示在人们的视线里。此后，电视、广播、网络媒体24小时不间断滚动直播救灾情况，实时更新伤亡数字。从5月13日开始，国务院新闻办每天下午召开新闻发布会，发布权威信息。同时，灾区向国外媒体开放，允许国外记者进入震区一线报道。高超的信息沟通力既把灾后的各种谣言传播限制在最小的范围，信息的公开也将全世界的华人动员起来，形成了一股关心祖国、支援祖国救灾的洪流。
4、对外合作更加自信和开放。不仅接受了基于道义的礼节性慰问，还接受了国外资金和救灾物资的捐助；公布帐篷需求寻求国际帮助，还接受了包括日本、韩国、俄罗斯和我国台湾的专业救援队的支援。所以这次国际合作范围、种类都是空前的，充分展示了我国企业的自信与开放。
5、企业与社会力量的合作空前加强。除了捐款以外，还有像帐篷产品的急需生产都得到了社会的积极支持。服务类支持，包括医疗、心理援助等都有效动员起来了。应该说这次救灾是企业主导、社会参与结合最好的一次，企业与社会的合作前所未有。
三、当前我国应急管理工作面临的形势：进入突发事件高危期
应急管理就是人类同各种灾害灾难做斗争的过程，认识规律、把握形势是强化应急管理系统的重要环节。当前，我国应急管理工作的形势异常严峻。
1、我国每年因突发公共事件造成的损失惊人。2003年，我国因生产事故损失2500亿元、各种自然灾害损失1500亿元、交通事故损失2000亿元、卫生和传染病突发事件损失500亿元，以上共计达6500亿元人民币，相当于损失我国当年GDP的6％。2004年，全国发生各类突发事什561万起，造成21万人死亡、175万人受伤。全年自然灾害、事故火难和社会安全事件造成的直接经济损失超过4550亿元，占当年GDP的3.3％。2005年发生灾害突发公共事件540万起，造成约20万人死亡，直接经济损失约3253亿元。2007年全国各类自然灾害共造成约4亿人(次)不同程度受灾，因灾死亡2325人，紧急转移安置1499万人(次)；农作物受灾面积7.3亿亩，其中绝收面积8620万亩；倒塌房屋146万间；因灾直接经济损失2363亿元。
2、我国进入突发公共事件高危期。我国目前处在突发公共事件的高发期，而且在未来很长一段时间内，我国都将面临突发公共事件所带来的严峻考验。
(1)从自然的角度分析。中国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，灾害种类多、灾害发生频度高、灾害损失严重。受灾害影响的人口大体在2亿左右，占全国人口的1/7以上，自然灾害在中国有着较强的社会性。
随着经济建设的发展，灾害造成的损失也逐步增加。我国有70％以上的大城市、半数以上的人口、75％以上的工农业生产，分布在气象、海洋、洪水、地震等灾害严重的沿海及东部地区。我国每年因自然灾害造成的损失一般都要超过上千亿元。
(2)从社会的角度分析。我国目前正进入经济社会发展的关键阶段，既是关键发展期，同时又是矛盾凸显期。人民内部矛盾出现一些值得重视的新问题，如果处置失当，有可能会出现社会危机。此外，国际政治经济格局的最新变化也使得国际间的冲突和危机出现新的特点。
另外，我国很多地区自然环境破坏严重，潜在的危机随时可能爆发。而建国以来建设的大量基础设施严重老化，缺少及时的维护和更换，安全隐患非常多。
3、原有应急工作基础薄弱。首先是处理重大突发事件的法律不够完善。虽然此前我国已经颁布了一系列与处理突发事件有关的法律、法规，例如应对骚乱的《戒严法》，应对自然灾害的《防震减灾法》、《防洪法》，应对安全生产事故的《安全生产法》，应对公共卫生的《传染病防治法》等；各地方根据这些法律、法规，又颁布了适用于本行政区域的地方立法。但是仅仅针对不同类型的突发事件分别立法，相对分散、不够统一，难免出现法律规范之间的冲突。而且各部门都针对自己所负责的事项立法，“各扫门前雪”，缺乏沟通和协作。同时，受地方保护主义的影响，一些地方立法“以邻为壑”，大大削弱了处理突发事什的协作与合力。
其次，信息管理系统较为落后。信息管理系统对突发事件的处理起着非常重要的作用。一则为决策者提供及时和准确的信息；二则为民众传递适当的信息，避免民众情绪失控，促进民众沟通。目前，我国发生灾害及各类突发事件时，都是以部门为单位逐级汇报，缺乏快捷、有效的沟通渠道。信息量并不是不够大，也不一定不及时，最大的问题在于信息分散和部门垄断，无法在危难时刻统一调集，迅速汇总。
再次，我国公共服务系统比较薄弱，很难应对公共突发事件的冲击。其一，对社会变动和市场经济波动起抗衡和缓冲作用的综合社会保障系统在我国还没有建立，社会保障覆盖面较低。劳动和社会保障部发布的数据显示，截至2004年底，全国参加基本养老保险的人数为16342万人，参加失业保险的人数为10584万人，参加医疗保险的人数为12386万人，而我国就业人员总数高达7亿多人。其二，我国公共卫生服务的覆盖面还很低。据2003年第三次国家卫生服务调查结果显示，目前我国44.8％的城镇人口和79.1％的农村人口没有足够的医疗保障，基本上靠自费看病。
此外，我国对公众的危机教育不足，防灾应急教育还没有全面纳入教学系统中。社会的警觉性较差，市民缺乏自救、救护的防灾意识和能力。
四、关于进一步推进我国应急管理系统建设的思考：任重而道远
从防治禽流感到应对多发频发的矿难，从应对2008南方雪灾到组织汶川大地震抗震救灾，我国的应急管理系统建设受到了全面的检验，成就显著，存在的问题依然很多，中国的应急管理系统建设可谓“任重而道远”。当前，我们要特别强化以下几个方面的工作。
1、整合救灾救援力量，成立总体应急权威机构。现代减灾其实就是综合减灾。现在，我国各种信息源仍分散在各个部门，采取的是“一个部门为主、其他部门配合”的模式，但是，实际工作中协调的难度很大。另外，各个部门的应急预案各不相同，缺乏统一规划。对此，我国应充分整合现有的风险预警信息管理系统和应急救援队伍，成立一个具有调动各种资源的综合性“减灾部”，开展对重大灾害的预测评估、辅助决策和紧急救援等工作，从而形成现代化、综合性的危机治理系统，切实提升国家应对突发事件的整体应急救援能力。
2、加强基层应急能力建设。国务院应急管理专家组组长闪淳昌指出：“突发事件多发生在基层。经验表明，基层第一时间的处置方式对减少伤亡和损失最为关键。”但目前，有些基层的预案只是抄袭上级文件，缺乏可操作性，或者预案制订了，但也不进行演练。从今年应对雪灾和抗震救灾的实际情况来看，我国基层应急管理工作水平还不能满足社会发展的需要的问题已经充分暴露出来，基层应急能力亟待提升。
3、强化专业应急和救援队伍建设。这次抗震救灾中，专业救援队伍仅占总救援队伍的2％。承担的艰巨救援任务是前所未有的。这次地震灾害的巨大破坏性再次证明了加强专业应急救援队伍建设的必要性。现代减灾不同于传统的人海会战、突击队式的临时应急，而是特别强调科学性、系统性、程序性。目前，我国的应急管理系统建设迫切需要向专家治理型转变，加强专业应急和救援队伍建设，依靠科学技术防灾减灾。
4、大力加强应急基础设施建设。在汶川地震救援中，城市人口密集区的公园、广场、体育馆等场所，成为保护人民生命的“安全岛”。在地震等灾害发生时，大面积开阔平坦地区是最理想的公共避难地，因此，在城市规划和建设中，必须兴建包括应急避难场所在内的各种应急基础设施。
5、努力提升全民的灾害自救能力。重大自然灾害发生后，绝大部分幸存者都是依靠自救和互救逃生的。而很多人为灾难，是因为一些人不懂科学和不按照程序操作造成的。所以我国当前一定要开展全民公共安全教育，特别是抓好安全教育进学校，进书本，进课堂。
6、进一步推进应急法制建设。《中华人民共和国突发事件应对法》的颁布实施，标志着我国应急管理系统中的法制系统的初步建成。要落实好《中华人民共和国突发事件应对法》，还必须出台一系列配套措施和实施细则，增强其可操作性。比如研究完善财政扶持政策、分散灾害风险的保险政策，建立完善应急物资征用补偿制度等等。另外，现行的有关应急管理方面的一些单行法律法规也急需清理修订完善。
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