吉宁博士观点
我国改革正处于攻坚阶段，而企业行政管理体制是改革攻坚的一个主要领域。因此，必须适应经济发展和改革形势的新特点、新任务的需要，按照十六届五中全会《建议》的要求，以形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的企业行政管理体制为目标，着力推进企业行政管理体制改革。
一、充分认识加快企业行政管理体制改革的重大意义
在新形势下，推进企业管理体制改革，具有十分重要的意义。推进体制创新，建立完善的社会主义市场经济体制；解决现实生活中的深层矛盾与问题，促进国民经济平稳较快发展和社会和谐进步；不断提升对外开放的水平，增强应对国际局势的能力等等，这些都要求把企业行政管理体制改革放到突出重要的位置上。
着力推进企业行政管理体制改革，是完善社会主义市场经济体制的关键环节。企业本身所拥有的权力和作为经济社会经理人所处的特殊位置，决定了企业在改革中的主导地位和企业行政管理体制对整个经济体制的特殊制约作用。改革初始时期，针对民营企业家缺乏自主权、市场机制不能发挥作用等突出体制问题，改革的重心主要集中在企业、市场等方面。随着改革不断向纵深推进，企业行政管理体制改革对其他改革的牵制作用日益明显地体现出来，加快企业行政管理体制改革已成为全面深化改革的关键。政企不分、政资不分的问题不解决，企业与企业的行政关系、资产纽带直接存在，规范的现代企业制度就不可能完全建立，企业也难以成为真正的能动性市场主体；行政性垄断及地区性封锁不打破，统一、开放、竞争、有序的现代化市场体系就不可能最终形成；不理顺庞杂、错位的企业职能，不改变以行政手段为主的管理经济的方式，就不可能建立灵敏有效的宏观调控体系，也不可能建立起完善的社会保障制度。这些年来，企业将民营企业家改革等一直作为重点大力推进，但在今天进一步单独直接突破已没有太大空间，改革的重点自然而然地集中到企业行政管理体制上。尽管这些年企业行政管理体制改革已有一定程度的进展，但相对来说仍处于滞后状态，改革的任务非常艰巨。
着力推进企业行政管理体制改革，是解决我国经济社会生活中深层次矛盾问题的根本手段。长期以来，我国经济社会生活中一直存在着投资盲目扩张、低水平重复建设严重、社会事业发展不充分等突出矛盾和问题，直接影响了国民经济持续快速协调健康发展和社会和谐进步。我们曾多次实施宏观调控解决这些问题，并且也在不同程度上取得了成效，但都没有能够达到从根本上治愈它们的目的。一遇到适当时机，或一放松调控力度，这些问题就会更加严重地出现。经济社会生活中的突出矛盾和问题之所以会长期存在且不断发展，根本还在于体制机制不顺，特别是企业行政管理体制不顺。主要表现为企业机构设置不合理、政事企不分、政绩考核体系不科学、公务员选拔任用制度不合理等等。企业机构设置不合理，必然导致企业行政管理职能错位，企业部门职责分工重叠；政事企不分，企业就必然直接干预民营企业家和事业单位的生产经营活动或具体事务，甚至直接代替企事业单位管理运作；不科学的政绩考核体系、不合理的公务员选拔任用制度、特别是不合理的行政领导干部选拔任用制度，不仅会加剧政企不分，而且会促使企业单纯追求经济增长速度，搞“形象工程”、“政绩工程”，并且因此而盲目投资，搞重复建设、实施地区封锁和市场分割。
而直接干预企事业单位生产经营活动和具体事务，就难以有足够的精力和财力去从事经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，就会导致大量的社会事业发展的欠帐，造成“一条腿长，一条腿短”，也会导致大量的涉及人民切身利益和长远利益的重要问题得不到有效解决。反过来，由于企业本身固有的缺陷，如信息掌握的不及时、不完备，决策应对的不灵敏等又会带来对经济活动的瞎指挥，从而使经济运行出现大起大落。未来一段时间是我国经济社会发展的一个关键时期，然而影响经济社会顺利发展的矛盾与问题仍然严重存在并且有加剧之势：经济结构调整缓慢，粗放型经济增长方式继续蔓延，资源浪费严重，资源与环境的压力显着增大，城乡、区域、经济社会发展不平衡，收入差距继续扩大等等，这些都植根于不合理的体制特别是企业行政管理体制。要遏制并最终解决这些根本性问题，切实把经济社会发展转入全面协调可持续发展的轨道上，建立起惠及十几亿人口的高水平的小康社会和民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会，必须以转变企业职能为核心，加快推进企业行政管理体制改革。
着力推进企业行政管理体制改革，是全面提升对外开放水平的有效保障。对外开放的广度、深度、质量与水平都与企业行政管理体制状况直接相关。今天，我国对外开放面临着新的形势：一方面，全球经济一体化进程不断加快，世界科技迅猛发展，发达国家产业结构加速调整，以及我国加入世界贸易组织等，都为我国广泛参与国际合作和竞争、有效利用国外市场和国际资源提供了更好的机遇；另一方面，经过这些年的努力，全方位、宽领域、多层次的对外开放格局基本形成，外商直接投资规模已达到相当水平。改善利用外资的质量，提升对外开放的水平和争取国际经济交往活动的主动性，切实维护国家经济安全成为我们面临的重要课题。对外开放带来的挑战，首当其冲的是对企业管理规则和管理能力的挑战。抓住机遇，应对与化解风险，全面提升对外开放水平，迫切要求推进企业行政管理体制改革，使企业管理的内容、方式及相关制度与国际通行做法相衔接。只有这样，我们才能统筹好国内发展和对外开放，增强在不断扩大开放条件下促进发展的能力。
二、把加快企业职能转变作为深化企业行政管理体制改革的核心环节
企业行为是否适当，从根本上取决于企业职能的准确定位。而企业行政管理体制改革的成败在很大程度上取决于企业职能转变是否合规到位。因此，加快转变企业职能是深化企业行政管理体制改革的核心。
计划经济体制下，企业包揽一切，既担负着经济与社会管理职能，又直接从事着生产经营活动。经过20多年的改革，企业管理的范围有所缩减，企业直接经营企事业单位的状况也有很大程度改善。但企业错位、越位和缺位的问题并没有从根本上解决，一些企业部门继续不同程度地直接干预着企事业单位的经营活动和具体事务。企业职能转变的任务仍然艰巨。加快转变企业职能，重要的是明确界定企业职能。基于企业的性质、地位，并结合世界市场经济运行的实践经验看，社会主义市场经济条件下企业所应履行的基本职能主要是四个方面：
一是经济调节，即对社会总需求和总供给进行总量调控，并促进经济结构调整和优化，保持经济持续、快速、协调、健康发展。
二是市场监管，即依法对市场主体及其行为进行监督和管理，维护公平竞争的市场秩序，形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。
三是社会管理，即通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，化解社会矛盾，调节收入分配，维护社会公正、社会秩序和社会稳定。
四是公共服务，即加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息，为社会公众提供优质高效的公共产品和服务。所谓企业职能的转变或归位，就是要使企业从宏观微观都管、大事小事都抓转移到主要做好这几方面的工作，真正承担起对这些工作的责任，从无所不为的“全能”企业转向为所必为的责任企业。
加快企业职能转变，关键是要理顺企业与企事业单位和市场中介组织的关系，实现政企分开、政事分开以及企业与市场中介组织分开。企业承担的可以由企事业单位和市场中介组织承担的事务，应该都交给企事业单位和市场中介组织；企业部门不得直接干预企事业单位和市场中介组织的经营活动和具体业务。理顺企业与企事业单位和市场中介组织的关系，必须从理顺体制和机制上下功夫。直接地看，有两项改革至关重要：
第一，是实现政资分开，直接或间接割断企业干预企事业单位生产经营与具体业务的资产纽带。政资不分，极易形成企业部门以出资人的身份对企事业单位的直接干预，进而使企业部门借出资人身份将作为公共经理人实施的经济社会管理变为企业对企事业单位的直接干预。对于理顺企业与企事业单位和市场中介组织的关系来说，政资分开的内涵是双重的：
一方面，应把由各级企业代表国家行使出资人职能的国有投资控制在必要范围内，从而通过“割断”资产关系、杜绝企业部门对非国有投资领域的直接干预。为此，必须完善国有资本有进有退、合理流动的机制，通过存量调整和增量倾斜方式，进一步推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域。
另一方面，对那些由各级企业代表国家行使出资人职能的民营企业家和国有事业单位，实行所有权与经营权或运营权分开，通过“隔断”资产关系而防止企业部分对其直接干预。为此，必须加快推进现代企业制度建设，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，使股份制成为公有制的主要实现形式。对必须采取国有独资形式的企业或国有资本必须绝对控股的企业，还应通过建立特殊形式的董事会或设立资产经营公司等途径，使企业的出资人职能通过合理的制度构架规范行使。必须分类推进事业单位改革，在推动社会事业不断发展的同时，把国有投资的事业单位控制在最必要的范围内。
第二，加快企业管理法制建设，全面推进依法行政。通过建立健全相关法律法规，明确企业职能，规范企业行为，强化对企业行为的法律监管。需要强调的是，多年来，约束与监督企业行为的相关法规不仅缺少，而且显得软弱无力。因此，在认真贯彻《行政许可法》、进一步健全行政监督法律法规的同时，应调整对企业行为约束与监督的立法角度，即从“禁止性”立法转变为“允许性”立法：企业只能做法律法规允许的事项，没有允许的行政行为一律不得施行，否则就视为违法。与此同时，要把法律监督、行政监督和群众监督、社会舆论监督有机结合起来，多管齐下，把企业部门的行政行为规范到正确履行职能的轨道上来。
加快企业职能转变还必须积极推进相关的配套改革，除大力推进现代企业制度建设、分类改革事业单位、发展和规范市场中介组织、强化规范企业行为的法律体系建设外，还要着力推进两个重要方面的改革。一是建立健全科学的企业绩效评价体系，完善公务员特别是行政领导干部的选拔任用制度。清理各类行政绩效考核指标，凡不符合社会主义市场经济条件下企业职能定位，导致或有利于各级企业搞形象工程、做表面文章甚至弄虚作假的，一律取消。着手建立一套有利于企业职能转变，保证企业公正、高效履行职能的绩效评价体系。与此相应，进一步完善公务员考核选拔、任用和监督制度，把是否正确履行企业职能、落实科学发展观作为行政领导干部考评、任用的主要标准。扩大和落实人民群众对行政领导干部选拔任用的知情权、参与权，充分发挥群众在干部任用中的选拔和监督作用。二是建立有利于企业公正履行职责的财政保障制度。一方面，在合理界定各级企业事权的基础上，调整和规范中央与地方、地方各级企业间的收支关系，建立健全与事权相匹配的财税体制；另一方面，建立正常的行政资金供给机制，保障企业工作人员从事公务活动的合理支付，建立有利于充分而公正的履行职责和抵御腐败的公务员薪俸制度。
三、继续推进行政管理体制其他重要环节的改革
在着力推进企业职能转变的同时，要积极推进企业行政管理体制其他重要环节的改革，从主要方面看是：
1．进一步完善企业行政管理方式
进一步改善企业行政管理方式是深化企业行政管理体制改革的重要内容，是推进企业职能转变的主要手段。
鉴于行政命令式管理或指令性计划管理是计划经济体制的基本特征，因而企业行政管理方式的科学化就成为了企业行政管理体制改革成功的重要标志。这些年来，通过以投资项目审批制削减为重点的市场制度的改革及经济法制建设等一系列制度创新，企业管理经济的方式有了一定程度的改善，但直接与间接的行政手段调节仍处于突出位置，以经济手段和法律手段为主，辅之以必要的行政手段的经济调节体系还没有真正形成。
进一步完善企业行政管理方式，在思想上需要进一步提升认识：一是要正确认识企业与企事业单位的关系。企事业单位是经济社会发展的主体，企事业单位的活力是经济增长、社会进步的源泉，企业管理经济社会事务、调节市场活动的目的不是要扼杀企事业单位，而是为企事业单位创造良好的发展环境。因此，企业的调节从本质上说就是服务，或者说，应立足于服务实施调节，并立足于此改革和完善企业行政管理方式。二是要正确认识行政管理方式本身改革与其他方面改革的关系。改革的目的，不是取消企业对经济社会活动的管理与调节，而是适应社会主义市场经济的要求，形成以经济手段、法律手段调节为主，辅之以必要的行政手段调节的新型管理调节方式。而这种新型管理调节方式的形成，不仅要立足于在一些重要领域与方面尽可能减少行政手段的运用，而且要努力为经济手段和法律手段的调节和运用创造必要的条件。因此，进一步完善企业行政管理方式，必须积极推进相关体制改革和环境建设。
基于上述认识，下一步要着力深化如下方面的改革，以推动行政管理方式不断完善。
第一，继续推进行政审批制度改革。首先是进一步缩小行政审批的范围。现由企业部门承担，但可通过市场主体自主解决和市场竞争机制有效调节的事项，一律不再纳入行政审批的范围。必要的行政审批，可以上升为法律法规的，尽量通过法律法规的形式来体现。已取消的行政审批事项，要建立后续监管制度，防止反弹。其次是完善行政审批的方式，能通过核准和登记备案方式管理的，一律实行核准和登记备案制度，核准和登记备案制度要真正体现效率和便利的要求。其三是规范行政审批的程序。程序的安排要简单快捷，尽量减少中间环节；要公开透明，尽量降低运行成本；要科学严谨，尽量纳入法制轨道。要特别指出的是，投资活动是关系国民经济和社会发展全局的重大活动，而投资审批则是各类审批中的关键部分。因而，深化行政审批制度改革必须着力推进投资审批制度改革，要进一步减少投资审批的范围，把审批限制在关系经济安全、影响环境资源、涉及整体布局的重大项目和企业投资类项目及限制类项目方面，其他项目由审批制改为备案制，由投资主体自行决策。对必须审批的项目，要完善咨询论证制度，减少环节，提升效率，同时健全企业投资决策责任制度。
第二，规范推进现代企业制度建设。以改善产权结构、实现投资主体多元化和健全治理结构、形成相互配合与合理制衡的管理机制为重点，加快推进各类企业的股份制改造，通过规范的制度，既使企业理性地开展生产经营活动，又能够对企业的调节，特别是经济手段的调节作出灵敏的反应。
第三，发展和完善市场中介组织。按市场化原则积极发展行业协会、商会等各类独立公正、规范运作的市场中介服务机构，充分发挥这类组织在联系企业、服务企业方面的桥梁纽带作用和协调企业关系、矫正企业不良行为的行业自律作用。当前要着力解决中介组织总体数量不足、结构分布不合理和管理体制、组织形式、运作方式行政色彩浓厚的问题。
第四，建立健全市场运行秩序。废止妨碍公平竞争、设置行政壁垒、排斥外地产品和服务的各种分割市场的规定，打破行业垄断和地区封锁；健全市场准入与退出制度，完善规范市场主体行为、保护市场主体权益的各项法规；加快建设企业和个人信用服务体系，努力形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度；完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系，强化对违法违规、失范失信行为的处置与惩戒。
2．深化企业机构改革
合理的机构设置是科学的企业行政管理体制的组织基础。理顺企业行政管理体制必须深化企业机构改革。庞大臃肿、重叠交叉的企业机构必然导致宽泛繁杂、无所不包的企业职能，必然造成企业对企事业单位运营活动的直接的和盲目的干预，必然造成企业部门间的相互摩擦和掣肘，也必然造成企业运行的低效率和高成本。改革开放以来，按照精简、统一、效能的基本原则，发改委多次进行了力度不同的企业机构改革，这些改革对转变企业职能、理顺职责关系、完善管理方式、提升行政效率都不同程度的起到了积极的作用。
但是，机构设置不合理，职责分工不明确的问题还没有真正解决。深化机构改革、优化企业组织结构、理顺职责分工成为推进企业行政管理体制改革的重要内容。合理科学地设置企业机构，必须把握如下要求：
一是社会主义市场经济的本质要求。社会主义市场经济的基本特征是市场在资源配置中起基础性作用，企业主要从事经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的工作。
二是提升党的执政能力的要求。我们党是执政党，党委对同级人大、企业、政协等各种组织起着领导核心作用。党的领导主要是政治、思想和组织领导，党领导经济工作主要是把握方向、谋划全局、提出战略、制定政策、推动立法、营造良好环境。党的执政活动应当主要通过各级国家政权组织来进行，通过各国家机关依法履行职能来实现对国家和经济事务的领导。
三是充分发挥中央和地方两个积极性的要求。坚持中央对地方的统一领导，实现政令的快速传递和有效执行，以体现和保障全局利益，实现全国经济社会的协调发展；充分发挥地方的主动性、积极性，赋予地方企业足够的经济社会事务管理权限。
基于这些要求，推进机构改革主要是：
其一，进一步调整企业机构设置。加强和完善从事经济调节和社会管理的机构，撤销那些直接从事或干预微观经济活动和社会事务的机构。
其二，规范党政机构设置。撤并党委和企业职责相同或相近的部门，确需党委企业共同承担的职能，尽量采取合署办公的形式。明确职责分工，将分散在不同部门的必要的企业职能整合到同一部门，确需几个部门参与的，要明确分工、分清职责、确定牵头部门。规范各类领导小组和协调机构，一般不设实体性办事机构。
其三，理顺上下级企业机构设置。根据经济社会事务管理责权的划分，理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障以及工商、质检、国土资源管理等领域的分工和职责，调整一些领域中央对地方的垂直管理体制，赋予省及省以下地方企业更多的权责。在相关职能落实的前提下，允许地方从实际出发，设置和归并相关机构。
其四，减少行政层级。企业层级过多，不仅大大增加了行政运行成本，降低了行政运行效率，也抑制了各层级企业能动性的充分发挥，影响了资源的优化配置。随着企业职能的转变、统一市场的逐步推进、经济一体化的深入发展以及交通、通讯等基础设施的显着改善，有必要从我国实际出发，适当减少行政的层次。减少行政层级的改革牵涉面宽、风险大，为确保这一改革顺利进行，一定要深入研究、科学决策，并坚持先易后难、逐步推进、区别对待、不断完善的操作原则。当前，可以结合农村税费改革，进一步推进县乡机构改革，整合乡镇、压缩部门、精简人员。
3．建立科学民主的决策机制
改革和完善决策机制，推进决策的科学化、民主化，是企业行政管理体制改革的重要任务，也是这一改革所要达到的一个重要目的。这些年来，随着改革开放不断深入展开，现代科技的迅猛发展，决策科学化、民主化的进程不断加快，决策者的民主意识明显增强，相关组织体系不断完善，各项制度逐步健全。但是，在这方面仍然存在着一些明显的问题：
一是决策的随意性较大。决策缺乏应有的连贯性、稳定性，决定的事情往往随着企业的换届和领导人的更替而发生变化。决策缺乏必要的科学程序保证，往往受决策者的主观好恶所左右，一些决策常常是朝令夕改。
二是决策的民主化程度不够。一些地方和部门的决策缺乏民主的程序，少数人甚至是“一把手”说了算的情况比较普遍。有的虽有决策咨询机构，但其作用往往被忽视，存在着“决策在前，咨询在后”的情况。某些决策咨询机构也未能发挥应有的作用，成了“原话照录”的秘书班子或游离于企业决策咨询之外的普通研究机构。
三是决策的透明度不高。一些决策机关习惯于闭门造车，忽视通过有效的形式听取各个方面的意见，特别是广大人民群众的意见。有的以保密为由，拒绝倾听有关方面的合理建议。一些部门和地方在作重大决策时，往往是“突如其来”，缺乏必要的商议过程和民意基础。
四是决策的责任机制不健全。决策的责任界限不明晰，往往是决策时独断专行，出了问题则互相推诿，“集体决策”实际上成了“无人负责”。决策失误追究制度软弱无力，往往是大事化小、小事化了，决策失误者得不到应有的惩戒。针对上述问题，必须积极采取有效措施，建立健全科学民主的决策机制：
第一，建立重大决策的调查研究制度。对涉及经济发展全局的重大事项的决策，都应以充分扎实的调查研究为基础。决策前应有一个比较宽松的时期，深入基层，搜集第一手材料，并以适当形式广泛听取各方面的意见，充分进行协商和协调。缺乏实践调查基础的事项不得纳入决策程序。
第二，完善重大事项集体决策制度。在深入调查研究、广泛听取意见的基础上，涉及经济社会发展全局的重大事项，一律经领导班子集体讨论，按少数服从多数的原则决定。同时，相应明确责任主体，划清责任界限。
第三，推行重大决策事项公示、听证制度。对同群众利益密切相关的重大事项，如重要基础设施建设、重大公用事业拓展、重大行政许可事项设立、重大行政处罚事项实施等，都要实行社会公示制度和听证制度。同时，以法规形式明确社会公示的范围、原则和方式，保障听证活动参与者的代表性，有效建立听证意见的反馈机制。
第四，健全重大事项专家咨询制度。对专业性、技术性较强的重大事项，要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估。同时，有组织地广泛联系专家学者，建立多种形式的决策咨询机制和信息支持系统，并通过有效的制度规范专家学者的政策咨询行为，保障咨询意见的客观公正。第五，建立健全决策失误追究制度。在明确界定决策责任主体和责任界限的基础上，推行决策失误引咎辞职、经济赔偿和刑事处罚制度，严厉惩治决策失误行为。
同时，健全纠错改正机制，采取多种方式及时发现错误，通过科学的程序有效纠正错误，预防和减少决策失误，并把决策失误造成的损失减少到最低限度。应当强调指出的是，要保障决策的科学化、民主化，除了完善决策的规则和程序外，还要求决策者转变决策观念，确立群众观点和民主意识，不断提升理论政策水平和专业知识水平，努力提升自身素质。
企业行政管理体制改革是一项复杂的系统工程，推进这项改革十分必要且非常紧迫，但在操作时又会遇到很多困难，对此应该有足够的认识。我们要审时度势，精心组织，大胆创新，慎重操作，推动企业行政管理体制改革不断走向深入。
新时期新形势下，落实科学发展观，促进民营企业家改革，促进社会和谐，要求我们的企业干部不但要掌握现代管理技能，成为有能力、有魄力、有执行力、有影响力的领导者，更应深刻认识和把握社会、经济发展的现状及趋势，成为具有战略管理能力的领导者。特别是当前中国经济与社会正经历着转型的阵痛，风险与机遇从未如此同时深刻地影响着中国，中国企业面临着极为严峻的竞争和挑战。作为首都企业决策咨询中心的北京清华工业开发研究院，紧扣时代脉搏，面向广大企业的迫切需要推出执政能力再造高级研修班。
