吉宁博士观点
税收风险管理是指税务机关运用风险管理的理念和方法，合理配置管理资源，通过风险分析识别，风险等级排序，风险应对处理，以及过程监控、绩效评估等措施，不断提升纳税遵从度的过程和方法。当前世界上一些国家和地区在税收管理中引入风险管理的理念和方法，如澳大利亚国税局对风险管理运用于税收管理做了积极有效地尝试，取得了一些成效和积累了一些经验。从我国当前税收管理面临的环境背景和现行税收管理模式凸现出的问题看，如何借鉴国外一些成功经验，实践好税收风险管理是值得我们深入研究和探索的课题。
一、澳大利亚的税收风险管理实践
近年来，澳大利亚国税局（简称ATO）对风险管理运用于税收管理做了积极有效地尝试，他们的实践证明，以完整的管理理论为基础、以会计准则为依据、以数理技术和计算机技术为支持的税收风险管理，可使税收管理更规范、更具有科学性。
（一）确定税收风险管理目标，建立税收风险管理体系
ATO将税收风险管理贯穿于ATO各部门、各税种对纳税人的管理之中。它所要达到的目标是：最大可能涵盖ATO管理的各个行业；集中于当前的问题；确认重大事项；确定风险最大的领域；确认进行了税收筹划的领域；确认法律需要修订的领域等。税收风险管理的核心内容，包含风险识别、风险估测、风险评价在内的税收风险评估。
ATO引入税收风险管理之初，曾遭到外界对其评估方法、水平、能力的质疑。那么，如何建立科学、合理的税收风险管理体系，解除外界对税务机关风险评估能力的疑虑呢？ATO认为，凭经验和想象建立的税收风险管理体系是经不起检验的。为此，ATO组织了有专业知识和经验的工作人员，按澳大利亚特许会计师协会审计原则，建立了税收风险评估模型，同时设计了案例模式，并通过培训提升税收风险评估人员的水平，以使税收风险评估具有科学性、不同人员评估同一事项具有一致性。
（二）税收风险管理的主要步骤
1、信息的采集。
税收风险评估的第一步工作，是对纳税人有关信息进行采集，信息来源于外部和内部。外部信息主要来源于：经过工作人员甄别后的举报，海关、银行、移民局、煤汽水供应部门、车管部门、土地房产部门、股票交易市场信息以及外部商业数据库（该数据库每年提供澳大利亚1000户企业情况、母公司情况、5年赢利情况）等；内部信息主要来源于税务局数据信息库：包括纳税申报、以前年度的税收风险评估资料、以前年度的审计资料等纳税人情况。所有的内部、外部信息全部录入税务机关计算机网络，供评估人员调用。
2、信息的分析。
ATO的税收评估人员将采集的内部和外部信息及评估员个人采集的信息输入由专家、行家设定的标准和方程式中，自动形成几个报告，主要有财务分析、国际信息分析（包括关联企业分析、财务指标分析、申报分析）、欠税情况分析、征收情况分析、营业行为报表（简称BAS）分析等。然后评估人员再以个人的分析和经验修正报告，保证了信息分析的质量和统一性。
ATO的机构中还设有问题专家小组，成员是各专业问题的专家，如资本利得税专家小组（负责资本利得税问题）、国际税收专家小组（负责国际税收方面的问题）以及与其他国家的税收协调、转让定价等问题。当评估人员在评估中有专业和技术方面的问题时，由他们提供帮助、提出处理建议。
3、税收风险的确定。
ATO认为，理论上100%的企业都应被进行税收风险评估；ATO同时认为，纳税人对税法的遵行情况就像一个下宽上窄的金字塔，对处于金字塔不同层次的纳税人应采取不同的管理方法。金字塔的底层是广泛的、守法的纳税人，他们支撑着国家税收制度的运行，对他们的管理策略是自我管理，建立自我评估机制，税务机关对其进行简单的监督和观察；金字塔中间主要是金融、贸易等行业，他们会在守法的前提下尽可能少纳税；金字塔上层是抵触税法、不守法的纳税人；对中间层和上层的纳税人的管理应具有强制性，通常采用税务审计和移送法办方法。依据金字塔管理思想，从资源配置角度考虑，税收风险管理的重点实际上是年营业额较多的纳税人和亏损多、高风险的企业。ATO的税收风险评估人员在对各类信息进行详细分析的基础上，按行业、风险程度高低对企业进行分类、分级，这样不仅有利于税务机关充分认识税收风险所在，及时实施有效管理，也对处在风险区的企业起到警示作用。
4、税收风险的审计。
ATO在确定纳税人的潜在风险、具体风险、可能逃避的税收后，提出处理方法和策略，以达到控制风险的目的。在风险确定后，评估人员会以面谈或电话的方式给纳税人一个解释的机会，如果纳税人解释清楚则解除风险，不需要进行下一步工作，以节约时间、节省成本、增加税务机关执法的透明度，改善与纳税人的关系，同时能促进税法的正确执行。ATO专家认为，风险评估一开始就介入法律程序，易造成税务机关与纳税人关系紧张，增加税收成本。如果纳税人解释不清或解释不能使评估人员满意，由评估人员进入审计程序，进行实地审计。审计后如果确认纳税人有逃税、避税行为，予以处罚；如果税法本身存在问题，则向有关部门提出修改、补充税法的意见。审计结束后，所有税收风险评估资料进入ATO资料库，供以后评估者参考，以保证对下一个纳税人处理的前后一致性。
二、当前实践税收风险管理的现实意义
（一）实践税收风险管理是科学提升税源管理效能，提升税源管理水平的需要
目前大部分管理分局以属地分片、分责任区管理为主，仍采取传统的以人海战术为主要特征的拉网式、粗放型的管理方式，对所有的纳税人实施均衡管理，缺少完整的风险管理机制，缺乏管理的层次性和针对性，陷入什么都想管，但什么也管不好的怪圈，所谓管理只停留在催报催缴、日常巡查等表面工作上，很难适应新形势下税源管理的需要。随着市场主体日趋多元化，市场分工越来越细，必然要求税务部门按照风险管理理念科学划分管理对象，日常管理有的放矢，突出税源管理重点，增强管理的实效性。从统计数据可以看出，税收收入是由少数重点纳税对象提供的，税收风险管理的重点也应放在这些重点税源上。通过风险识别分析和应对，集中优势力量，加强对重点税源企业和重点行业的管理，堵塞其税收管理漏洞，可有效提升税源管理的效能，提升税源管理的整体水平。
（二）实践税收风险管理是有效降低税收执法风险，提升税收征管质效的需要
纳税人故意偷逃税款，税务人员的执法能力和水平不高，是导致税款流失，出现税收执法风险的两个重要因素。借鉴风险管理理念，通过科学规范的风险识别、风险估测、风险评价等手段，对纳税人不依法准确纳税造成税款流失的风险进行确认，对不同风险程度的企业实施不同的管理措施，有效引导税务干部正确执法，最大限度减少执法风险。另外，在实施属地管理的基础上，针对管理对象不同特点，分行业、分规模，分别制定管理办法，有效配置管理资源，提升税源管理针对性和实效性，促进行业税负的公平，全面提升税收征管质量和效率。
（三）实践税收风险管理是合理有效配置征管资源，形成税源管理合力的需要
目前基层税务部门普遍存在一高一低，一多一少的矛盾，即上级税务机关对工作的要求和标准高，而干部队伍的管理水平却相对较低；纳税人的数量逐渐增多，而管理人员相对较少。随着经济的快速发展，有限的征管资源与纳税人数量日益增加的矛盾越来越突出，靠增加人力资源来加强税源管理已无可能性。通过引入税收风险管理，按照纳税人风险度，实施差别化管理，集中优势力量应对高风险，能够使有限的征管资源发挥最大的效益。
三、实践税收风险管理的设想
（一）正确把握税收风险管理的关键内涵
1、税收风险管理的目标。
风险管理是指如何在一个肯定有风险的环境里把风险减至最低的管理过程。当中包括了对风险的量度、评估和应变策略。理想的风险管理，是一连串排好优先次序的过程，使当中的可以引致最大损失及最可能发生的事情优先处理、而相对风险较低的事情则押后处理。风险管理亦要面对有效资源运用的难题。这牵涉到机会成本的因素。把资源用于风险管理，可能使能运用于有回报活动的资源减低；而理想的风险管理，正希望能够花最少的资源去尽可能化解最大的危机。
税收风险管理是将现代风险管理理念引入税收征管工作，旨在应对当前日益复杂的经济形势，有效地运用现有征管资源，最大限度地防范税收流失；规避税收执法风险；实施积极主动管理，最大限度地降低征收成本，创造稳定有序的征管环境，是提升税收征收管理质量和效率的有益探索。这也就让我们必须正视的一个问题，也就是从税收管理整个进程来看，税收风险和防范并不可能同步，总的趋势是两者差距在趋近。因此在某一时期，我们不可能防范所有风险，能利用现有资源防范当前重大风险也就实现了当期税收风险管理目标。
2、税收风险的内容。
近年来，税务违章越来越多，金额越查越大，究其原因，与很多因素有关。如：税制结构是否合理、税种设置是否科学、征管环节的多少、纳税手续的繁简以及税率是否适当、是否超出了纳税人的心理及经济承受能力、逃避税收得到的利益与被处罚应付出的预期代价之间的权衡等等。这些因素都影响着纳税人决定是否采取逃避税收的行为，是税收征管中产生漏洞的潜在危机。这种纳税遵从度对税款实现潜在的影响实际上就是税收风险的主要内容。
此外，税收执法风险本质虽然不属于税收风险内容，但是它与税收风险密切相关。当前税收征管工作涵盖了税务登记、发票管理、账簿凭证管理、纳税申报、税款征收、税源监控管理、纳税评估、违章处罚、减税免税等工作环节，各岗位职责相对明确。目前在税收征管工作过程中容易产生执法风险的环节主要存在于管理、稽查、审批减免缓抵退税和违章处罚方面，其发生的原因主要是税收执法人员综合能力存在问题，如：由政治素质产生的滥用职权、玩忽职守，徇私舞弊、以权谋私问题；由业务能力产生的不作为、违规执法、政策理解偏差以及自由裁量权的运用带来的问题。这些执法风险都会很大程度影响纳税人纳税遵从度。
3、税收风险管理的重要步骤。
实施税收风险管理主要环节包括：风险分析识别、风险衡量排序、实施风险处理和风险管理评估。
（二）实践税收风险管理的对策
1、以风险管理关键点为基础，建立与税收征管业务流程相融合的税收风险管理体系
实施税收风险管理应注重将风险管理的关键步骤与税收征管业务流程相融合，体现在税收管理的过程中，以最大程度地减少税源管理风险，实现税收管理目标。
（1）建立健全税收风险管理目标规划。由于税收风险与防范的不同步性，使得我们必须立足于现有资源，充分认识和分析当前税源管理风险，确立分阶段的具体目标，经过阶段性发展，促进总体目标实现。一是通过对税收政策分析，税源分析，行业和税种税源管理状况分析，得出一个地区一定时期内税收风险管理重点；二是充分对这些重点进行整合和谋划，形成具有全局性的阶段重点，应对策略和实施步骤，保证税收风险管理的有的放矢。
（2）强化税收风险识别和衡量排序。税收风险识别和衡量排序是税收风险管理的核心环节，它不仅对税收风险管理目标规划起到技术支撑作用，也对税收风险应对起到指引作用。一是努力搭建信息资料库，实现信息共享。风险的识别只有在全面了解各种风险的基础上，才能够预测危险可能造成的危害，从而选择处理风险的有效手段。目前以省为单位的统一征管系统的建立，已实现全省范围的数据集中，也为加强对税收数据的集中分析、评估和利用提供了海量而准确的基础信息。但是，税务机关的信息量还远不能适应税收风险管理的要求，内部信息虽集中但共享性不够，外部因获取途径不足而大量流失有价值的涉税信息，因此必须拓宽信息，特别是外部信息收集渠道，县局可利用社会综合治税平台收集其他各部门占有的纳税人信息，基层管理分局、专业评估分局和稽查局可以结合日常工作收集纳税人信息，可利用基层管理平台中疑点库实现分类整合和共享；二是充分运用多种技术手段，加强对信息分析利用。通过掌握的信息，可建立行业数据模型，加强信息比对分析，对风险点进行风险识别。利用估算技术，预测风险的概率和预测风险的强度，衡量排序风险度，针对不同级别风险度选择相应的风险应对策略。
（3）实施分级别、多形式、长效化的风险应对策略。一是实施分级别、多形式风险应对策略。借鉴ATO的经验，我们应在对各类信息进行详细分析的基础上，按行业、风险程度高低对企业进行分类、分级，对高风险的企业采取稽查、专业评估等手段，重点打击；对低风险企业，主要是自我管理，税务机关可采取政策解读、简易地数据比对等管理与服务相结合的方法应对；二是实施长效化的风险应对策略。稽查、专业评估往往都是对风险转化为事实的事后处理，虽然可以一定程度起到震慑力，但从目前会计信息失真，征纳双方信息不对称的现状看，难以形成持续地威慑力。因此，在稽查和专业评估的过程中，不仅要加大打击力度提升威慑力，还要在查处过程总结问题根源、成因，摸准行业税收风险点，形成行业性管理方法，指导基层管理分局以此风险点为重点，采取预约物耗、参数比对等持续性应对措施，促使企业建立自我评估机制。并通过管理中收集的信息，及时反馈改进行业管理方法，这样不仅有利于税务机关充分认识税收风险所在，及时实施有效管理，也对处在风险区的企业起到警示作用。
2、以风险管理过程控制为重点，建立内部质量控制体系
以风险管理过程控制为重点，建立内部质量控制体系是减少税收执法风险的重要保证。
（1）以风险管理步骤设置运行节点，形成互控机制。税收风险管理事项从整个过程上看，表现为风险管理目标规划、风险分析识别；风险排序、拟定计划和分配任务；风险应对调查和复核；风险处理跟踪反馈和复核，风险成效评价。就县级税务机关而言，可按照控制原理，将上述事项分为事前、事中、事后三部分，分别设置运行节点。事前控制包括：风险管理目标规划、风险分析识别、风险排序、拟定计划和分配任务，由县局机关业务部门负责；事中控制包括：风险应对调查和处理，由管理分局、专业评估分局和稽查局分别承担；事后控制为风险处理跟踪反馈和复核，由业务科室和监察室负责。风险成效评价由机关业务部门负责，这样风险确定、处理、跟踪、反馈和复核，分别由不同部门实施，形成有效的内部税源监控机制。
（2）建立完善各环节操作规范，将运行情况纳入执法监察范畴。健全的岗位职责体系是实施税收风险管理的基础，要通过合理分权、规范工作流程，形成一个管理严密、相互制约、相互补充的税收管理体系，确保对税源的有效监控，对偏离执法责任制及岗职权限的内部人员亮出“红灯”，实施内外环节的“双重监控”。当前，要重新思考国家税务总局出台的《税收管理员制度》，按照风险管理目标体系要求对管理员的税收执法权进行合理分解和有力监督，变“淡化责任、疏于管理”为“责任明确，监控到位”，最大限度地堵塞税收流失漏洞。
3、以风险管理需求为导向，合理优化人力资源配置
税收风险管理的重要环节是风险识别和高风险应对，对业务素质要求较高，因此必须以风险管理需求为导向，合理优化人力资源配置。就县级税务机关而言，应将政治业务素质较好的人员充实到风险识别和高风险应对环节，压缩行政部门人员，充实税源管理岗位人员配置。此外，一定要把税收业务培训放在重要位置，促进干部学习业务、钻研业务，提升工作水平，同时要建立健全科学合理、充满活力的干部管理机制，增强干部队伍的责任心和积极性，引导税务干部公平、公正执法，减少执法出现偏差的可能性，降低税收风险。
