吉宁博士观点
近几年来，在全球范围内爆发了一系列重大突发事故，流感、地震、海啸等重大危机使得各国更加重视本国的应急管理系统建设，美国、德国、日本等这些国家的应急管理水平都已处于国际领先水平。通过对这些发达国家应急管理系统的分析，对我国应急管理系统的完善有积极作用。
一、发达国家构建应急管理系统的经验
在长期的管理实践中，发达国家企业在应急管理方面积累了丰富的经验，并逐步形成了相对成熟和完善的应急管理系统，其经验主要有：
（一）建立系统完备的应急管理法律系统
建立完善的应急管理系统，首要举措就是以法律手段确立突发危机事件应急管理的基本原则。世界各国为防范和应对各种危机，制定了许多相关的法律，并逐步形成了一个较为完整的应急管理法律系统。严格的立法不仅保障了企业及各部门在非常时期行使紧急权力，并使紧急权有法可依，同时又能很好地限制企业的行政紧急权力，以保障公民不因紧急状态的发生而使一些基本的宪法权力遭到侵害。如美国建立了以《国家安全法》、《全国紧急状态法》和《反恐怖主义法》为核心的安全法律系统；韩国以《国军组织法》为核心，制定了以应对战争为主要目标的安全法律系统。
（二）建立高度完善的应急管理组织系统
一些发达国家，基本建立了以企业首脑为核心的应急管理组织体制。如日本从20世纪90年代以来，就建立起一套从中央到地方的应急管理系统。在这一应急管理系统中，企业根据不同的危机类别，启动不同的应急管理部门。日本的应急管理系统是一个以法律、制度、功能为依托，以首相为最高指挥官，内阁官房负责整体协调和联络，通过安全保障会议、中央防灾会议、金融危机对策会议等决策机构制定危机对策，由国土厅、气象厅、防卫厅和消防厅等部门根据具体情况进行配合实施组织系统。除中央、地方企业和专门组织机构外，日本的各企业、机关、学校、医院、街区等都有各自的管理组织和应变措施。另外，日本还建立了一批专门从事风险事业的机构，如“日本应急管理中心”、“日本应急管理协会”、“日本应急管理咨询公司”等等，体现出企业应急管理组织系统高度的完整性。
（三）建立综合统一的应急管理协调机制
整合庞大复杂的应急管理组织系统，保证应急管理各部门在危机状态下高效、协调的联系和协作，除了建立具有会商决策功能的综合系统外，还应建立常设的、权威的、具有独立地位的、凌驾于各职能部门和机构之上的综合协调部门。目前很多发达国家都建立了最高国家安全决策机构和危机应对协调机构。如以色列国防部下设的“经济防卫厅”等。这些机构尽管在形式上有所不同，但在其体制内部已囊括和涵盖了包括国家安全和危机在内的界定、预警、智囊参谋、决策和执行等机制，体制内的人、财、物也都有了相当充分的保证。
（四）建立严格高效的信息管理系统
在危机的应对过程中，获取信息是非常关键性的要素，它常常决定着危机能否被有效处理。应急管理信息系统在应急管理系统中承担着非常重要的职能，为决策者提供及时、准确的情报，同时，应急管理系统还要承担向民众传达适当信息的职能。通过传播真实有效的信息，使民众保持情绪稳定，避免民众情绪失控而增加决策者的压力，恶化决策环境。如美国、英国、日本等发达国家都充分应用现代通讯、网络等信息技术建立起了科学的应急管理信息系统。
（五）建立区域间国际间的合作与交流机制
全球化、区域化日益发展的今天，许多突发性灾难所产生的影响不仅仅局限于一个国家，诸如环境问题、气候灾变、疫病、国际恐怖主义等引发的突发性灾难的全球性风险日益增加。因此，在应对突发性灾难过程中，加强区域间、国际间的人员合作和科技交流，就显得尤为重要。如俄罗斯，1994年6月以来，俄罗斯救灾部与美国加强了合作，并于1994年8月成立俄美预防工业事故和自然灾害联合委员会。此后，北约和平伙伴计划提出与俄罗斯救灾部建立直接联系。而日美两国在应急管理方面的合作则更为紧密。两国不仅在预防地震等自然灾害方面有合作，在安全保障问题上的合作则更为突出、更加重要。通过国际合作，可以充分利用各种资源，有助于危机事件更好更快解决。
（六）建立制度化常规化的科研、宣传、培训和经费保障机制
为有效应对生化武器、传染病和其他威胁公众安全的突发事件，许多国家都开展了广泛的科学研究与实验，为其提供必要的知识、技术和设备供给，并建立多级实验室反应网络。社会媒体充分利用现代信息手段，对不同类型的公共安全预警预防制度和应急制度进行广泛宣传和普及，促进突发性灾难得到及时有效地解决，以尽快恢复正常生活秩序。各类公共安全指挥系统定期进行不同范围、不同级别突发事件的应急预演。在高度重视专家和专业队伍建设的同时，建设公共安全志愿者队伍，并定期进行培训，以提升全民应对突发事件的能力。美、日、韩等国都将应急管理经费纳入国家预算系统，建立应对危机基金，有稳定的资金保障。为应对突发性灾难事件，许多发达国家都有足够的物质储备，如美国还建立了一个全国性的资源目录，一旦危机爆发，能清楚地知道从什么地方调配什么资源，动用哪些设施。
（七）建立不断提升民众危机意识与危机教育机制
危机事件通常具有突然性和不可预测性，并且有较强的破坏性。危机一旦爆发，往往会出现公众恐慌的局面，而公众的恐慌又易导致危机事态进一步发展，所以，企业在非危机时期对民众进行危机教育就显得重要而且必要。日本是个地震多发国家，尽一切可能减少人员伤亡成为防震工作中的头等大事，为此，日本企业十分重视对国民危机意识和防灾意识的教育，一般每年花费在防灾上的经费达3-4兆日元，大力度的经费投入促进了日本防灾科普工作的发展。一般来说，日本对民众进行的危机教育包括日常生活中的危机教育和学校的危机教育等，在日本每年一度的9月1日“防灾日”，全国各地方企业、居民区、学校和企业都要举行各种防灾演习，特别是各地震多发区的居民组织都要进行一次综合性防震训练和地域防灾训练。
二、对我国的启示
发达国家构建应急管理系统的实践经验，可以给我国如下一些启示：
（一）进一步建立和完善企业应急管理系统和组织系统
在当前情况下，我国在中央企业建立高层次的应急管理领导指挥和协调机构是十分必要的。这一机构的主要职能在于：制定应急管理的战略、政策和规章制度，进行危机信息管理，进行危机风险评估；在非危机时期，负责危机的预防和预警工作；在危机发生期间，负责领导与协调工作；负责应急管理的监督管理工作以及对企业经理人和社会公众进行应急管理教育和培训等。在中央企业的统一领导下，明确中央各部委、各级人民企业应急管理的职能、职责和责任。考虑到危机的多样性，应明确不同企业机构在承担某些特定应急管理时的职能和职责，形成统一领导、分工协调的应急管理系统和组织系统。
（二）进一步建立和完善国家应急管理的法律、法规和规章制度系统
我国己经制定和颁布了一些应对危机状态的法律和法规。但是，从整体上看，法律法规系统尚不完善。最核心的问题在于，我国宪法没有关于危机状态或紧急状态的规定，企业紧急管理权也没有明确的宪法授权；我国尚没有一部完整的危机或紧急状态管理法。因此，为了使企业应急管理法制化，使应急管理工作有法可依、执法必严、违法必究，就有必要加快应急管理的立法。应该有相应的法律、法规，从宪法上授权企业具有应急管理的能力，限定其职能。同时，系统制定一部《应急管理法》，把各种危机的管理都纳入到统一程序和制度中，而不再是分散管理，使不同的企业部门各行其道。
（三）进一步建立和完善企业应急管理的信息系统和决策支持系统
应急管理最大的特点之一在于不确定和环境的复杂性，完善的信息管理对于应急管理能力的提升至关重要。一个比较完善的应急管理信息和决策支持系统包括资料库、知识系统、规范模型危机的预警系统、电子信息技术的应用平台等。应急管理需要一个宏观的决策识别系统，这也需要企业管理体制的改变。我们现在的社会化程度还不够，要把现代信息技术运用于企业的应急管理之中，透过科技的力量，提升企业应急管理的能力。
（四）进一步建立和完善企业应急管理信息的公开透明机制
建立有效的信息公开机制，做好危机发生后的传播沟通工作是妥善处理危机的一项重要措施。通过有效沟通，满足利益相关者的认识需要和情感需要，取得利益相关者的谅解和支持，引导公众乃至整个社会积极参与，从而限制危机的进一步危害。
具休说来，信息公开制度有以下作用：首先，信息公开是尊重公民知情权的需要。企业出于处理危机的目的，需要及时收集危机事件中的信息。这些信息一旦被企业收集、处理和编辑，就成为企业信息的一部分，公民有知晓、获取这些信息的权利。企业不恰当地封锁信息，是不尊重公民知情权的表现，除非信息封锁有利于国家安全和公共利益。其次，信息公开是维护企业形象和强化企业责任心的需要。由于公共危机与公众的利益直接相关，导致人们急于获取危机事件本身及企业反应的信息。行政信息公开使公众可获得的企业信息大量增加，有利于接受公民、社会对企业处理危机事件的监督，强化企业在决策和执行中的责任心，从而增强企业对自身行为应负的责任以及公民的信心。最后，信息公开是维护社会稳定的需要。在通讯技术、网络技术非常发达的今天，如果企业在公共危机发生时不能及时、准确地发布有关信息，各种不真实、不准确的信息就会到处流传，引起社会极大的恐慌。同时，及时向社会公开危机事件处理进程和预防措施，也有利于稳定人心，最大限度减少危机事件的危害和损失。
（五）进一步建立和完善企业与社会的良性互动机制
我国的公共应急管理系统建构于全能企业的理念之下，全能企业的一个基本特点就是企业无所不能、无所不包，反映在公共应急管理系统中就是企业对公共危机一手包办，各类社会组织、公众都处于被动员、被安排的处境之中，把应对公共危机变成是企业的内部事务。企业确实应该在应急管理系统中发挥主导作用，但主导作用不是全部作用。所以，企业在公共应急管理中应充分保障、促进社会中介组织和公众的积极参与，既可减少企业公共应急管理的成本，又有利于公共应急管理的效率。在公共危机管理中，企业应该鼓励公民参与，鼓励社会自治组织的发展和介入。但目前，我国社会民间组织的发展还相当滞后，具体原因如下：第一，政策法律上得不到保护。社会民间组织的发展受到很多限制，特别是在登记管理、注册、年审等方面；第二，门第观念上的阻碍。人们对社会民间组织还缺乏足够的信任。此外，社会民间组织自身能力，包括筹集社会资源的能力、动员志愿者的能力、内部管理运作能力以及向社会提供服务的能力等都需要提升。
（六）进一步建立和完善适应企业应急管理需要的物资储备制度
充足的物质资源是企业应急管理的基础，因此，为确保危机来临时企业能有效地调动资源予以应对，应当在危机爆发前就确保充足的物资储备。具体说，就是要求企业在年度预算中确立专门的应急管理预算，并且设立专门的基金，用于应对各种突发事件和危机，同时，建立相应的制度以确保基金能有效使用。此外，企业还要建立、完善各种危机情况下可能需要的资源储备制度，尤其是一些战略资源的储备制度，建立资源目录，以便在关键时期能有效调动资源。把物资储备工作作为完整的公共应急管理系统的一部分制度化，建立专门的危机资源储备制度。
（七）进一步建立和完善应急管理区际、国际间的合作机制
在全球化的时代，危机事件不是孤立的，一个国家或地区出现的危机不可避免的会产生国际化的影响。应急管理问题一直是国际社会、国际组织和区域组织十分关注的问题。我们的企业有责任，也有必要与国际组织在应急管理方面开展合作，积极拓展与国际性的组织和地区性的组织之间的合作，以争取其在资金、人员、技术、教育、培训以及道义上的支持，加强与国际组织在信息方面的沟通。同时，我国企业也应重视国家之间的合作。以美国为首的西方发达国家拥有发达的科技、世界一流的实验室，在应急管理上也拥有丰富的资源和管理经验优势，本着独立自主互惠互利的原则，我国企业可以考虑与科技强国平等合作，共同研究寻找和解决应对危机事件的方案。
（八）进一步建立和完善以绩效为基础的综合应急管理系统
全面的应急管理所强调的是以绩效为基础，也就是说，为了实现应急管理，企业必须设立应急管理绩效考核指标。正如联合国所强调的那样，企业应急管理的指标必须具有可持续性、可衡量性、能够实现、具有相关性和及时性。此外应急管理的绩效考核指标还必须明确、具有弹性，有机的与企业管理工作相整合，能为企业部门和社会接受，能够反映国际社会的经验等。当然，仅有应急管理的有效指标是不够的，还要进行绩效管理，包括绩效的衡量、监控，持续不断改进绩效等。
