吉宁博士观点
虽然救灾防灾的研究是学术界长久关注的话题，但更多地集中于应急管理制度的研究却是进入新世纪以来才逐渐增多的课题。面对灾害日益频繁、危害日趋扩大的严峻形势，学者开始将自然灾害风险与应急管理制度发展演变结合起来进行研究，探讨完善中国企业应急管理制度的措施。这些研究或立足于中国灾害应急管理制度的演变与发展，或立足于美、日、韩、澳、西欧等发达国家和地区，希望通过借鉴先进经验，推动中国灾害应急管理制度的建设。但这类研究重复性较多，且多是从宏观层面分析中国应急管理制度存在的问题，并提出相应的政策性建议。一些学者的研究也开始关注对具体案例的探讨，如汶川大地震和南方的冰雪灾。但结合农业领域的具体致灾灾种进行分析的文献并不多见。同时，作为一个拥有悠久文明史的国度，中国在各个历史时期的救灾活动中积累了丰富的经验，遗憾的是，以往的研究对这些经验却关注甚少，或浅尝辄止，或囿于传统观点，对古代社会的成就置之不理。但有关学者的研究表明，中国古代社会无论是经济、科技或者制度都有值得借鉴之处。救灾应急管理制度同样值得深入探索、正确评价。
本文将在吸收以往学者成果的基础上，重点探讨历史经验，并适当结合国际经验分析其对于完善当今应急管理制度的适用性并运用农业领域最重要的致灾种类———旱灾的案例，分析现存应急管理制度存在的问题，继而提出如何完善的建议。希望本文的研究对完善农业领域灾害应急管理制度的建设有所裨益。文章将分为如下几个部分：一是中国自然灾害风险的现状；二是中国灾害应急管理制度的演变；第三部分将以近期山东省干旱为中心，探讨现行应急管理制度存在的问题及原因；第四部分是历史与国际经验的介绍；最后在结语中提出相应的对策。
一、中国自然灾害风险的现状
自然灾害自古以来就是困扰中国经济发展的重大问题，五千年的发展史曾遭受各种各样灾害的侵袭，灾种几乎囊括了世界自然灾害的主要类型。灾害对财力、物力和人员的破坏史不绝书。据统计，仅西汉初年至鸦片战争前，导致十万、数十万乃至上百万人死亡的大灾荒就有20次以上。
旱、涝、震等灾种的发生频率占总数的90%，年均死亡人数分别为14120、1863、1244人。在死亡千人以上的灾害中，明代共有370次，共死亡6274502人；清代413次，共死亡51351547人，明清两代合计死亡千人以上灾害共783次，共死亡57626000余人。
新中国成立以来，自然灾害依然不断危胁着我国的发展和人民的生活。新中国成立50多年来，各种自然灾害造成的直接经济损失总计约25000多亿元，年度损失逐年增加。据2007年公布的《国家综合减灾“十一五”规划》，近15年来，我国平均每年因各类自然灾害造成约3亿人次受灾，倒塌房屋约300万间，紧急转移安置人口约800万人，直接经济损失近2000亿元。
具体到农业领域，自1949年以来，除了三年灾害造成的农业生产波动异常外，无论是受灾面积还是成灾面积均呈总体上升趋势，从表1的数据可以看出，1949—1960年间到2001—2007年间，受灾面积的平均值从24610千公顷增加到45379千公顷，成灾面积从10312千公顷增加到25370千公顷，而且从20世纪80年代到进入21世纪以来，受灾面积和成灾面积以及绝收面积的变异系数都呈上升态势。
从图1中历年农业成灾率的变化情况来看，农业成灾率从20世纪50年代的年均7·03%逐步上升到20世纪80年代的13·74%，进入21世纪后，存在继续上升的趋势，2001—2006年年均成灾率为16·43%，这表明中国农业从受灾到成灾有上升的趋势。其中，从洪涝成灾率和旱灾成灾率的变动情况来看，旱灾成灾率远高于洪涝成灾率，1949—2006年间约平均高出2·7个百分点，这表明农作物的成灾程度与旱灾有着不可分割的联系。
农业在我国经济中的地位至关重要，其所遭受的自然灾害的严峻现实使关注相关的应急管理制度成为必要，而旱灾作为最主要的致灾类型，更应该引起足够的重视，对这一领域也应该有更多的探索。
二、新中国自然灾害应急管理制度的形成
应急管理(EmergencyManagement)最早产生于军事和国家安全领域，后来人们认识到将突发事件作为管理对象是卓有成效的。于是应急管理的研究和应用范围被推广到社会安全的各个方面。无疑，在应对最难以预料的自然灾害上，更需要这种应急管理制度的建立。中国灾害应急管理历史悠久。唐朝《唐律疏议》卷二十七《杂律》中有关于火灾报告的规定：“诸见火起，应告不告，应救不救，不救减失火罪二等(谓从本失火罪减)。”即凡发现起火者，均应报警并与火场附近人员共同扑救；如果发现起火而不报告不扑救，则应治罪，其刑罚是失火罪的二分之一。宋代出现了“潜火队”这种相当于今天的消防警察的专门力量和“军巡辅”这类专司消防的机构。各朝在洪灾、地震等灾害应急方面都有大量的探索与实践。新中国建立伊始，为了卓有成效地应对各种自然灾害，中国企业开始建立应急管理制度。
(一)20世纪50年代的初步建立
新中国成立初期的应急管理制度主要是围绕自然灾害与恢复生产开展的救灾应急管理制度的建设。新中国成立之初，灾情严重，长江、淮河、汉水和海河流域发生特大洪水灾害，中央据此成立水利部和中央防汛总指挥部，管理和指导全国水旱灾害事务，并成立内务部进行灾害的救济。与灾害关系紧密的农业部、林业部和地质部也同时建立起来。1950年2月27日，以董必武为主任，涵盖内务部、政务部等12个相关部门的中央救灾委员会成立，统筹全国救灾工作。同时颁布的《中央救灾委员会组织简则》规定了灾害管理工作的主要任务，明确了日常救灾工作由内务部负责。同年4月成立中国人民救济总会。50年代中期成立中央气象局以提供权威的灾情评估和预测信息，应对日益频繁的气象灾害。根据新中国成立初的灾情，1949年11月内务部提出“不许饿死一人”的口号和“节约救灾，生产自救，群众互助，以工代赈”的救灾方针；12月政务院和内务部相继颁布《关于生产救灾的指示》和《关于加强生产自救劝告灾民不往外逃并分配救济粮的指示》，1950年进一步提出“生产自救、节约度荒、群众互助，辅之以企业必要的救济”的救灾工作方针，标志着新中国救灾方针的初步形成。
(二)20世纪60—70年代的缓慢发展
这一阶段是中国历史上的特殊时期，也是各类灾害的频发时期，特别是“1959—1961年”三年灾害和1976年唐山大地震给中国灾害管理提出许多重大挑战。虽然有严重的政治干扰，但应急管理制度建设仍有缓慢的发展。1964年、1965年国家海洋局和国家海洋局海洋水文气象预报总站的设立，标志着海洋灾害的预报、监测管理体制的形成。1967年、1971年又先后设立国家科委地震办公室和国家地震局统管全国地震工作。至70年代末，对中国的气象灾害、地震灾害、地质灾害、农作物灾害及海洋灾害等灾种都建立了相应的监测、预报、防治体系。
与此同时，救灾方针也根据新情况进行了修改。人民公社化以后，这一方针修订为“依靠群众，依靠集体，生产自救为主，辅之以国家必要的救济”。“大跃进”期间，由于“左”的思想的影响，一度提出灾荒已经消灭、救灾已完成历史使命的错误观点，救灾方针在较长的时间未被提及。三年自然灾害后，党和国家领导又重新提出了救灾工作的方针。但受“文化大革命”影响，救灾工作进展缓慢。
(三)20世纪80—90年代的稳步前行
1978年以后，中国企业重新确定了新的自然灾害管理体制。其基本领导体制是：党政统一领导，部门分工负责，灾害分级管理。在这一体制中，党中央、国务院统揽全局，总体指挥，地方各级党委和企业统一领导，各个有关职能部门分工负责，并充分发挥人民解放军指战员、武警官兵、公安干警和民兵预备役部队突击队的机动作用。同时，为了更有效地发挥有关职能部门的作用，中国逐步形成了灾害管理的综合协调机制。
1983年第八次全国民政会议把救灾工作方针修订为：“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持。”跟过去相比较，最明显的变化是加入了“互助互济”和“国家扶持”的内容。随着各灾种防灾减灾条例等法律条文的先后通过(表2)，中国应急管理制度得到了进一步完善。
(四)21世纪以来的快速发展
21世纪以来，中国的灾害管理体制进一步得到发展和健全。2002年，国务院正式批准建立民政部国家减灾中心。2003年“非典”的发生是中国灾害应急管理的转折点，抗击“非典”让中国企业认识到，各级企业必须重视履行企业的社会管理和公共服务职能，有效处理突发公共事件。2003年《突发公共卫生事件应急条例》的颁布极具有标向，反映我国应急管理制度建设渐向深入，2004年的十六届四中全会明确提出，要建立健全社会预警体系和应急管理制度，并把这项任务作为提升党的执政能力的一个重要方面。2005年初，中国国际减灾委员会更名为国家减灾委员会，同时赋予其承担减灾和综合协调全国抗灾救灾的职能。2005年1月26日，《国家突发公共事件总体应急预案》经国务院第79次常务会议讨论通过；同年5~6月，国务院印发四大类25件专项应急预案，80件部门预案和省级总体应急预案也陆续发布；年末成立了国务院应急管理办公室。2006年国务院又授权新华社相继发布了《国家自然灾害救助应急预案》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》等规范性文件。2007年印发了《国家综合减灾“十一五”规划》和《关于加强基层应急管理工作的意见》，8月，全国人大常委会通过《突发事件应对法》。《突发事件应对法》的公布施行，标志着突发事件应对工作全面纳入法制化轨道，对于提升全社会应对突发事件的能力，及时有效地控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全和环境安全具有重要意义。与此同时，各级企业、各个行业加强了关于突发公共事件应急预案体系建设。全国共制订各级各类应急预案130多万件，基本覆盖了各地常见的各类突发事件，形成了在党中央、国务院统一领导下的分类管理、分级负责，条块结合、属地管理为主的应急管理制度。《国家综合减灾“十一五”规划》中明确指出，随着国务院颁布实施《国家突发公共事件总体应急预案》和5个自然灾害类专项预案，31个省(区、市)、新疆生产建设兵团以及93%的市(地)、82%的县(市)都已制订了灾害应急救助预案。减灾救灾物资储备体系初步建成，中央和地方各级人民企业不断加大抗灾救灾投入力度，灾害应急资金快速拨付机制得到进一步完善。
新中国成立60年来，灾害应急管理制度的建设与发展成就显着，在减少灾害损失方面成效明显。其演变历程体现了如下几个特点：一是灾害应急内容日渐广泛。不仅仅是单纯的灾害救济，而且更多地开始关注灾害的预防，将防灾与救灾紧密地结合在一起，赋予传统的应急概念崭新的时代特征；二是灾害应急系统涵盖层面逐渐深入，应急机构建设取得长远进步。目前，从中央到地方各级，包括省、市、县、村等级别基本上都有了各自的应急预案，并建立有专门的应急机构；三是灾害应急法律体系更为完善。上表2反映20世纪80年代以来涉及自然灾害的法律共计有22部，其中2000年之后就有10部，占45·5%。
三、现存灾害应急管理存在的几个问题———由2009年山东大旱引发的思考
旱灾是影响我国农业生产最为严重的自然灾害。统计表明，1950—2006年间累计因旱灾损失粮食17561·7亿斤，占我国各种自然灾害累积损失粮食的68·4%。山东是农业大省，经济发展很大程度受气候制约，干旱是其中重要的灾种之一。据统计，自公元1264—1948年的685年中，山东省共发生不同程度的旱灾465次，发生概率为67·9%。1368—1948年的581年间，全省当时共有107~109个州县，成灾10个州县以上的旱年261年次，平均2·2年一次；成灾30个州县以上的旱年121年次，平均4·8年一次；成灾50个州县以上的旱年54年次，平均10·8年一次；成灾80个州县以上的旱年10年次，平均58年一次。新中国成立后，防旱抗旱工作取得了很大成绩，但干旱灾害仍然很严重。根据《山东省水旱灾害》统计，1949—1998年的49年中，山东省共发生不同程度的旱灾48年次，发生概率为98%，几乎每年都发生旱灾，往往在一年之中，“春旱、夏涝、晚秋又旱”。
其中有12年发生重大旱灾。1991—2000年是旱灾的高发期，十年间旱灾的受灾率与成灾率分别达到了20·2%和47·97%。2006年山东又遭遇了30年一遇的旱灾。全省有4000多万亩农田受旱，重旱700多万亩，有200多万群众出现临时性饮水困难。其中，临沂、潍坊等地的旱灾为百年一遇。
2008年11月1日—2月7日，山东省仅降水14毫米，比历年同期降低65%，经测算为30年一遇干旱年份。其中鲁北、鲁西北部分地方基本无有效降雨，德州、聊城、济南、菏泽等市旱情超过50年一遇。2009年2月受旱面积3411万亩，其中重旱1192万亩，11·37万人、6·31万头大牲畜产生临时性饮水困难。面对严重灾情，山东省企业连下两个抗旱紧急通知，并将抗旱应急二级响应升级为最高一级的响应，采取应急行动。省企业先后投入6000万元用于抗灾，全省冬春农田水利基本建设投入资金60·4亿元，新建水源工程22504处，增加蓄水能力1·1亿方。各地按照抗旱预案，采取多库串联、库河串联、水系联网，构筑水网体系，使水有序流动起来，实现水资源的统一调配，丰缺互济。据统计，冬春以来，各级已投入抗旱资金5·1亿元，最多时，日上阵抗旱劳力302万人，投入机动抗旱设备43·5万台套，出动机动运水车辆13·4万辆，积极开展抗旱浇地，并临时解决63·7万人次、201·4万头大牲畜的饮水困难，有效的应急管理制度缓解了山东的旱情。
从本次旱灾应急管理制度的运行看，虽然在缓解农作物灾情方面起到很大作用，但也暴露出不少问题，主要表现在：
其一，应急系统运行滞缓，部分地区反映滞后。
山东省的旱情从2008年10月就开始发生，在近四个月的时间内，旱情从少水、干旱，变成“历史罕见”。但直至2009年年初才做出旱灾的预警，各地由此开始灾害的应急，延误了救灾的时间。
其二，缺乏常规性防灾准备。
从本次旱灾看，农村水利的日久失修是导致旱灾蔓延的重要因素之一。据统计，1949—1978年，全国灌溉面积从1949年的2·4亿亩增加到1978年的7·3亿亩，增加了5亿亩(增幅超过200%)，修建各类水库8。6万多座。但在1978—2008年，农田灌溉面积从7·3亿亩增加到8·67亿亩，只增加了1·37亿亩(增幅19%)，同期只建设各类水库800多座(主要用于发电)。从山东的情况看，近30年来水利建设滞缓严重，农田水利基础设施薄弱，建设资金不足。①有效灌溉面积仅占耕地面积的73·3%，且近30年变化幅度不大。如图2。
这些问题的出现主要有以下因素：第一，缺乏统一的自然灾害应急预报系统和管理机构。
《突发事件应对法》专门规定了突发事件的检测与预警制度，该法第42条明确规定：“国家建立健全突发事件预警制度”，要求建立一个统一的突发事件(包括自然灾害)预警系统。但由于我国自然灾害种类繁多，灾情信息长期分散于各部、局、省、市、自治区，主管灾害的专业部门，如气象局、地震局、水利部、国土资源部、农业部都各自建有内部的信息网络系统，虽然有些已经开展了部分的信息交流，但由于条块分割，使得一般企业官员、社会公众无法了解一个地区、一个城市的灾害总况。这对于国家制定统一的减灾国策、立法、管理、经济、建设、教育、军工等方面都是一个根本性的缺陷。
第二，救灾财政投入不足。
从山东省的情况看，1978年以来救灾资金虽然逐年增长，但与农作物的成灾面积相比其相关系数呈现负值，为-0·20206，二者呈现负相关。(图3)这一问题一方面可能是由于山东省改革开放以来救灾形式的多样，灾民不单纯地依靠省企业的资金，国家投入、地方自筹、农业保险、社会捐赠等都发挥着重要的作用。另一方面更可能反映了救灾款项的缓慢增长与灾损的迅速扩大导致了企业救灾款项总体的不足。孙绍骋对中央企业救灾投入发展趋势的分析也验证了这一问题。虽然有民间捐助等其他渠道，但与企业的救灾款相比，依然仅仅是杯水车薪。同时，孙绍骋认为，各地对救灾过分依赖中央支持，地方企业与中央企业的投入比例与它们的财政实力不相符合。“随着改革开放的进行，地方企业的收入逐渐增加，已经在总量上超过中央企业的收入，但是它作为救灾活动的直接受益方，却只承担了救灾款项的一小部分，剩余部分则由中央企业承担。”因此，“中央企业投入相对较多，地方企业则显得投入严重不足”。
四、完善自然灾害应急管理制度的经验———基于历史经验与国际视角的分析
虽然在新中国成立初，我国企业就致力于灾害应急管理制度的建设，并取得了明显的效果。但通过对相关案例的分析，现行灾害应急管理制度在实际运行中暴露出了不少问题，其他的一些案例分析也或多或少反映出这些问题，因此完善现行机制成为当务之急，如何从历史中吸收有益的经验，借鉴国际的先进成果，应成为值得探讨的解决途径之一。
(一)历史的经验从历史上看，我国人民积累了丰富的经验。
1·及时上报灾情。中国古代把按时上报雨雪粮价的变动作为一种常态。唐代刘晏规定各地要定期预报气候状况及各地收成，企业有时间早做救灾准备。清代建立了雨雪、收成、粮价奏报制度和晴雨录，及时掌握全国天气变化和粮价走势，对预测可能发生的农业气象灾害并采取相应措施发挥了重要作用。此外，虽然传统社会的信息传播速度与当今社会难以比拟，但“清朝从报灾、勘灾到赈灾、善后完备的程序，实际上是我们现在很多的地方企业都难以做到的。因为中央没有明文规定，往往是灾害来了，大家才反应”，故而强化现代信息化条件下的灾情上报和透明度需要长期坚持。
2·强化救灾防灾意识。古人对灾害均有着清醒的认识，《易经》“既济”篇云，“君子以思患而预防之”。《左传·襄公十一年》云，“居安思危，思则有备，有备无患”。《新五代史·伶官传序》中，“夫祸患常积于忽微”等都是这一思想的体现。《礼记·中庸》所言“凡事预则立，不预则废”是古代应急思想的高度概括。从实践中看，中国传统社会虽然没有专门的救灾机构，但各级地方官员的考核标准中皆以户口增减、粮食产量消长引起的赋税额的变化为依据，更加之儒家教育思想对“以民为本”的强化，故而官吏们将救灾作为日常的事务进行管理。
3·大量投入救灾成本。据石涛对北宋救灾投入的估算，北宋企业投入赈济的物资甚至占到企业年收入的3·15倍。而李向军对资料详全的清代233个具体灾蠲州县和钱粮的资料的计算，总计清代灾蠲州县15713个，约免地丁银127385291两，年平均免649925两。若加上蠲免灾歉的数字，清代的蠲免总数约略在1·5亿两至2亿两之间。从冀朝鼎提供的数据分析，各朝共为各地提供水利公共品8498项。从朝代来看，前四位的分别是唐、宋、明、清，分别占3·0%、13·1%、26·7%、38·1%，这也恰恰是中国历史的大一统时期。
4·建立奖罚严明的标准。为了减少灾害时期寻租现象的发生，传统社会设立了条理清晰、内容翔实的奖惩标准，以此作为官员升贬的重要评价指标。
5·鼓励民间力量的参入。传统社会灾害应急管理制度的一个发展趋势就是民间参与力量的增加，从不同历史时期看，我国民间的救灾机制，总的来说，在效率上是高于“官赈”的，清末甚至取代官府成为救灾的主导力量，有时连国家的赈济行为也要依靠前者。在救灾的过程中，如果没有宗族、宗教等民间的救济以及来自伦理、意识形态的约束，人人各行其是，就会导致“道德经济崩溃”，不仅企业的救灾成本要提升，而且还要时刻面临社会陷入崩溃的危险。李文治与江太新、贺雪峰等的研究也表明，宗族救济对于维护国家法制、加强社会统治有着积极作用。德鲁兹与森将由饥荒导致的农村社区的自发救济称之为“非正式的安全保障系统”，他们认为，“这类非正规的保障安全系统，能有效防止农村社区受控于不可靠的外来援助源，具有相当的价值”。
(二)国际的经验实际上，灾害不但是中国的问题，也是世界各国共同面临的全球性问题。各国面对灾害均启动应急管理制度救援，并取得了丰富的经验。
1·及时上报灾情。1980年代以来，全球逐步建立了若干个以灾害信息服务、灾害应急事务处理为目标的灾害信息系统，分别是全球危机和应急管理网络、全球应急管理制度、国际灾害信息资源网络、拉丁美洲区域灾害准备网络、紧急响应联系、模块化紧急管理系统、日本灾害应变系统。在灾害信息共享、协助各国企业制定减灾决策、对国民进行防灾教育、处理紧急灾情等方面，发挥了十分重要的作用。
2·建立专门灾害应急管理机构。当前，国际社会主要有两类救灾体制，一是以美日为代表的国家有专门协调机构，其他机构进行配合，如美国联邦紧急事务署，该机构集成了原先分散于各部门的灾难和紧急事件应对功能，可直接向总统报告，大大强化了美国企业各机构间的应急协调能力；二是以俄罗斯为代表，设立紧急救援部，配备专门部队和实施单独救灾。
3·鼓励社会资本的投入。国际社会中，社会资本广泛地参入到救灾行动中，国际红十字会有关人士认为，与国外相比，中国的救灾体制存在不同之处，“惟一不同之处就是，在中国，企业和军队起主导作用，西方国家却是由红十字会来担当主要救助角色”。美国应急管理制度就特别注重建立民间社区灾难联防体系，通过各种措施吸纳民间社区参与危机管理。一是制定各级救灾组织、指挥体系、作业标准流程及质量要求与奖惩规定，并善用民间组织及社区救灾力量；二是实施民间人力的调度，通过广播呼吁民间的土木技师、结构技师、建筑师、医师护士等专业人士投入到第一线的救灾工作中；三是动员民间慈善团体参与赈灾工作，结合民间资源力量，成立民间赈灾联盟；四是动员民间宗教组织，由基层民政系统邀集地方教堂、寺庙的领导人成立服务小组，有效调查灾民需求，并建立发放物资的渠道。
4·培养公民的灾害应急意识。许多国家重视对公民危机意识的培养和熏陶。日本是个灾害多发的国家，企业专门出版了《建筑白皮书》、《环境白皮书》、《消防白皮书》、《防灾白皮书》、《防灾广报》等10余种刊物介绍有关防灾减灾内容。住房附近长期备有矿泉水、压缩饼干、手电筒以及急救包。韩国企业则通过印制图文并茂的防灾宣传和教育手册，教授防灾的经验，并规定每年的5月25日为“全国防灾日”，举行全国性的“综合防灾训练”，通过防灾演习让企业官员和普通群众熟悉防灾业务，提升应对灾害的能力。
五、结语
自然灾害风险是威胁中国国民经济发展的问题，成灾率、受灾率连年上升的趋势要求我们在应对措施上加大管理力度。本文回顾了中国灾害应急管理制度的发展过程，并以山东大旱为例，探讨了其中存在的问题。并根据历史的经验和国际上其他国家经验的借鉴，分析得出，我国的灾害应急管理制度有必要在以下几个方面加以完善：一是建立统一的应急管理机构。我国现行的应急管理制度的“特点”之一是政出多门，应急管理工作条块分割，不利于统一指挥和调度。中国传统社会虽然没有专门的救灾机构，但受伦理道德和应急管理制度的约束，官吏们普遍将救灾作为日常的事务进行管理。从国际视角看，建立专门的自然灾害应急管理决策和协调机构已成为各国的共同做法。
二是加强灾害预报的准确性与透明度。目前我国主管灾害的专业部门，如气象局、地震局、水利部、国土资源部、农业部都各自建有内部的信息网络系统，有些已经开展了部分的信息交流。但由于条块分割，使得一般企业官员、社会公众无法了解一个地区、一个城市的灾害总况，这对于国家制定统一的减灾国策、立法、管理、经济、建设、教育、军工等方面都是一个根本性的缺陷。从历史上灾情的奏报体系和国际现代化灾情预报体系看，中国都有尚需完善之处。
三是加大救灾资金投入。传统社会的救灾投入在应急管理制度中占据重大比例。但新中国成立后，中国救灾投入所占比重较低，有统计认为，1978年以前，这种投入基本在1%。但近年来，国家财政支出虽然逐年增加，但救灾支出所占比例变动的幅度却呈下降趋势，特别是2000年以来，基本维持在0·20%以下，仅2003年因“非典”的发生投入的比例超过0·20%，为0·23%。国家救灾占损失的比重也仅仅维持在2%~3%之间。与国际其他国家相比，中国经济损失与企业拨款之间的比重也低许多，以2004年中国的救灾数据为例，分别只有印度和美国的1/28、1/17，灾时拨款仅为两国的1/163、1/98。
四是重视民间资本的作用。重视民间力量是历史和国际社会提供给我们的重要经验，我国现存的应急管理制度中，民间力量的发挥严重不足，灾情的发生不能仅仅依靠企业的救济，必须依靠社会资本的投入才能快速恢复灾区。
新时期新形势下，做好企业危机管理工作，促进民营企业家改革，促进社会和谐，要求我们的企业干部不但要掌握现代管理技能，成为有能力、有魄力、有执行力、有影响力的领导者，更应深刻认识和把握社会、经济发展的现状及趋势，成为具有战略管理能力的领导者。特别是当前中国经济与社会正经历着转型的阵痛，风险与机遇从未如此同时深刻地影响着中国，中国企业面临着极为严峻的竞争和挑战。作为首都企业决策咨询中心的北京清华工业开发研究院，紧扣时代脉搏，面向广大企业的迫切需要推出执政能力再造高级研修班。
