吉宁博士观点
全面推进税收风险管理，就是要在全国税务系统初步建立，以风险控管为导向，以一体化信息平台为依托，以提升纳税遵从度为目标，以风险管理战略规划、分析识别、等级排序、应对处理、监控评估为主要流程环节，总局、省局、市局、县局及分局各层级之间、各级部门之间，专业分工科学、资源配置合理、上下协调互动、运行有序高效的税收遵从风险控管体系。
（一）完善税收管理体制，建立立体化的税收风险管理体系
国家税务总局按照风险管理的理念，做好全国税收风险管理体制、机制的规划设计和组织实施工作。根据不同时期税收管理的战略，制定分阶段的全国税收风险战略规划。充分利用修订征管法的契机，建立健全有利于全面实施风险管理的法律制度体系。充分利用金税三期建设的有利契机，建立有利于全面实施税收风险管理的一体化信息支持平台。建立国家级税收风险特征指标库，形成全国税收风险信息、情报存储、交换、处理中心。按照风险管理的程序要求，对法律制度性税收遵从风险开展分析识别和应对策略分析研究，及时提出建设性的解决方案。研究、总结各级税务机关在税收风险分析识别、等级排序、风险应对的科学技术、方法和典型案例，为全国全面实施风险管理提供指导。
省市局在实施风险管理工作中的战略重点是，按照总局建立税收风险管理战略规划的统一要求，充分发挥省市局管理层的人力资源优势和信息资源优势，从行政管理为主的职能体制，向行政管理加实体管理的职能体制转变，从政策制度管理为主的职能导向，向政策制度遵从管理的职能导向转变，努力使省市局直接融入到风险管理的大流程格局中，成为税收风险控管大流程格局的高端。在税收风险管理过程中，省市局要研究制定本地区税收风险管理目标规划和明确分阶段税收风险管理的工作重点；建立健全税收风险分析识别工作机制，健全完善省市级税收风险特征库；做好年度各类风险应对措施的总体规划和分部门的风险应对措施计划安排。在转变职能的同时，各级管理机关，发挥税收管理专门人才、高层次复合型人才的作用，分类整合、优化配置人力资源，逐步建立由具有丰富税收管理职业经验的行业税收管理专家、IT专家、国际税收管理等专家以及会计师、经济师、律师等各种专门人才组成的税收风险管理团队。做好数据模型、分析工具的研发工作，研究收集制定业务操作模本、评估审计指南等，提升对基层风险应对的指导力和支撑力；重要复杂事项上收风险应对，提升省市局的实体运作能力。在金税三期建成之前，建立全省统一风险管理信息支持平台，形成本地区统一的税收风险信息、情报存储、交换、处理中心。
县局以下国税机关在实施风险管理工作中的重点是，以科学组织实施风险应对为主轴，以推进县局实体化和创新税收管理员制度为重点，优化资源配置，提升税收管理的综合效能。根据上级机关风险管理的规划部署和风险识别排序结果，有针对性地开展税收风险应对工作。纳税人较多的地区，县局也可直接承担风险等级排序工作。发挥贴近纳税人的优势，利用纳税服务、税收执法过程中采集的动态信息，丰富充实风险分析识别的信息来源，提升风险识别的准确性。
（二）健全税收管理机制，建立专业化的风险控管运行机制。
按照税收风险管理的程序要求，各级税务机关，特别是各级管理层，通过转变管理职能，逐步建立满足风险管理体系建设需要的各类运行机制，主要包括：风险管理战略规划管理机制、风险信息情报采集交换机制、风险信息分析识别管理机制、风险等级估算排序管理机制、风险应对策略选择管理机制、风险应对措施实施管理机制、风险管理全程监控评估机制等。
建立税收风险管理规划目标管理机制。承担税收风险战略规划管理的税务机关，通过建立部门联席会议，形成税收风险管理战略规划管理工作机制，承担系统风险管理的规划管理工作，对规划期风险管理的工作目标、阶段重点、方针策略、主要措施、实施步骤等作出系统性安排。对规划期风险管理工作开展情况进行全程跟踪监控；在规划期末，对作出及时的总结评估，为风险管理体系持续改进、持续完善，为未来税收风险战略管理的规划安排提供改进建议。
建立风险分析识别管理工作机制。筛选、整合各类税收风险预警监控指标，建立省市局风险特征指标库。做好税收风险分析识别的日常工作，开展经济税收分析，跨税种、跨部门以及重点税源的综合税收风险分析；基于综合分析，针对税种管理、专业管理的特点、难点和热点，开展税种管理、专业管理中税收风险分析识别；针对税收管理程序的薄弱环节，开展税收程序性风险分析；通过典型稽查案例、纳税评估案例等解析，进行微观税收风险分析识别。
建立风险信息管理机制。基于统一的信息支持平台，建立集中管理、上下互动的纳税人风险信息情报库。重点是挖掘内部的沉淀信息，发掘纳税服务、税收执法的过程信息，开展内部信息交流活动，提升跨地区信息交换、查询功能，形成跨地区信息采集、交换管理机制，提升信息共享度；拓展外部信息的采集渠道，开展国地税信息交换；接入工商、统计等部门信息；采集行业管理部门、行业管理协会、证券交易等部门信息；关注媒体披露的与税收风险有关的信息。
建立协调统一的风险排序和应对管理机制。省辖市局建立风险等级排序管理工作机制，根据本地区税收风险发生的特点和人力资源分布状况，做好风险等级排序相关参数的调整维护，及风险等级排序的日常管理工作。
建立管理层税收风险管理工作机制，做好对基层税务机关风险应对的支持管理和上收管理。风险应对的支持管理主要包括：强化部门联动，做好各类风险应对措施的总体规划和分部门风险应对的计划安排，开展各税种、各专业管理风险应对的统筹联动；深入研究不同时期主要税收风险的应对策略，总结设计应对风险的方法和措施，做好数据模型、分析工具的研发工作，研究收集制定业务操作模本、评估审计指南等，提升对基层税务机关风险应对的指导力和支撑力；对基层风险应对中遇到的复杂问题，要及时提供专家指导帮助；部分重要复杂应对事项实行上收管理，由省市局直接组织风险应对；对部分大企业直接上收风险分析监控和实施风险应对。
（三）发挥信息资源作用，建立一体化的风险控管信息平台。
利用金税三期的良好契机，按照信息化建设“一体化”的要求，设计开发以流程管理系统、基层管理平台和监控决策系统三位一体，有机统一的综合税收管理信息平台，为全面实施税收风险管理发挥信息技术支撑。
建立覆盖税收管理全过程的流程管理信息系统，实施全过程跟踪监控管理。全面梳理税收执法和纳税服务事项，建立覆盖纳税服务和税收执法工作流体系。每个流程贯通受理、调查、审核审批等流程节点，监控条件设置严密，作业标准统一规范，程序步骤明确清晰，运转轨迹全程记录；各关联流程之间可以进行有机整合、无缝衔接，形成税务机关内部不同部门之间、不同环节之间、不同岗位之间相互监督制约的税收风险的内控机制。
建立覆盖各级管理层监控决策系统，对税收管理全过程实施监控管理。充分发挥数据挖掘技术，进一步拓展外部信息交换能力，更加充分地支持税收宏观风险分析识别、微观税收风险分析识别和各类税收风险发生地趋势分析；通过各类分析监控、内部控制、过程跟踪、情报交换等功能，实现对税收管理全过程风险预警的层级监控。各级通过分层分级建立风险特征库，实现对纳税遵从风险的分析识别；通过情报来源更加广泛，信息资源更加整合的，“一户式”、“一员式”等多种口径、灵活度高等综合查询平台，为税收风险分析识别、等级排序、应对处理等提供全方位情报信息支持。
建立风险管理流程各环节的风险管理支持平台，实施全过程规范操作管理。按照税收风险管理理念，把主要由各级管理层使用的监控决策系统与主要由一线税务机关使用的流程管理系统进行无缝对接。集中、抽取、整合流程管理系统产生的税收管理全程记录、由综合调查工具存储的所有实地调查核查采集信息以及外部交换情报信息，为各级管理层在监控决策系统开展数据分析、风险分析识别，提供丰富的基础分析数据源。在风险信息管理平台上，要设置风险信息库，风险等级评定，风险应对处理，风险应对跟踪和基础信息维护；按照统一规范要求，省市局管理部门将风险分析识别的成果和其它税收遵从风险的信息一起，导入税收风险管理平台，实现各类涉税风险按户自动归集和风险等级评定，基层税务机关根据风险等级高低，有针对性地启动稽查、评估、调查核查等风险应对处理流程。
（四）转变税收管理方式，推进精细化的风险管理运作策略。
进一步推进省、市、县管理层的实体化进程。各级管理层从以行政管理职能为主的职能体制，向以直接承担税源税基监控管理等实体职能为主的职能体制转变。各级管理部门把审核、审批工作前移至办税服务厅的要求，进一步清理、简化考评考核等行政事务性工作。通过实体化进程的推进，各级管理层逐步承担具体税源税基管理工作，具体包括，在纳税人较多的地区，直接承担税收风险的等级排序管理；直接承担本地域范围内纳税人风险信息情报管理和对外交互工作；直接承担本地域范围内的风险分析识别工作；直接承担部分复杂事项的上收应对工作；直接组织实施中小企业的行业风险应对管理；按照风险类型直接实施专业化应对工作；直接承担全部或部分大企业（或重点税源户）风险监控、风险应对等事项；按照职责分工，做好上级机关上收管理的协助配合工作。
进一步推进税收风险管理员制度创新。按照税收风险管理的总体构架创新管理员制度，形成与管理层风险分析识别、风险等级排序相衔接的管理员职能体制。合理分解户管员管理职责，把税收风险分析、专业纳税评估、大企业的风险监控应对、中小企业的行业性风险监控等专业化程度较高的风险管理职能，从属地管理的税收风险管理职能中分离出来。把制度性安排的、事务性管理服务职能保留在属地管理的职能中。具体职责分解范围，由省辖市作出统一规定。把综合业务素质较好的管理员配置到风险等级高、业务复杂程度高、综合技术应用要求高的专业管理岗位。在专业机构、或县局等更高层面上，建立具有专业化管理能力的管理团队，不再实行划片分户的管理模式；根据风险等级排序针对不特定纳税户，开展大企业管理、专业评估、行业管理等。
按照风险管理程序的要求，科学安排好风险应对工作。在风险应对策略选择上，改变偏重通过强化税收执法提升纳税遵从的做法，要综合配套运用税法宣传、咨询辅导、提示提醒、纳税人自我修正、约谈说明、税收核定、税务审计、税务稽查等递进措施实施风险应对。在风险应对对象确定上，改变无差别的平均管理，要基于风险识别、等级排序，开展有针对性的风险应对。在风险应对模式选择上，改变不区别纳税人规模、风险类别实施单一应对的模式，对大企业要实施个性化的分析、监控、审计，对中小企业要按行业、风险类型等实施效能型管理。在风险应对方式上，改变简单地开展实地稽查取证方式，要重点做好申报数据、基础信息与相关涉税信息比对审核和案头分析工作。在风险点应对技术应用上，克服用单一税负指标进行简单比对的做法，要通过加强培训，综合应用风险指标、评估模型等技术工具，提升风险应对处理能力。
（五）完善税收法律制度，为全面实施税收风险管理提供法律和制度保障。
2008年两会期间，共有4份人大议案和16份人大、政协提案就《税收征管法》问题提出修改议案、意见和建议。目前，全国人大常委会已正式将《税收征管法》修订列入五年立法规划。要充分利用这次修法的有利时机，充分吸收税制改革的最新成果，与之实施相适应；适应企业经营方式的发展变化；充分借鉴国际先进经验和税收征管实践中的新经验、新做法，体现纳税遵从风险管理理论和方法；充分利用信息化技术对税收征管的促进作用；充分考虑保障纳税人权利，促进征纳和谐和纳税遵从。修法过程中应关注的重点：一是，进一步清晰界定双方的法律责任，合理分配征纳双方的在税收风险管理活动中证据责任负担，简化税务机关的调查、核实、审批程序，限制纳税人法外涉税信息报送负担。二是进一步强化税务机关证据获取能力，进一步细化纳税人在资料真实性、法定资料保存、依法配合税收执法的法定义务，以及违法法定程序要求面临的申诉不能的法律后果。三是赋予税务机关有条件的税收负担推定和核定权。四是进一步明确涉税的第三方提供涉税信息的法定责任。五是探讨直接赋予税务机关涉税违法案件刑事侦察权的可行性，提升税务机关充分运用各种税收风险应对措施的综合效能。
