吉宁博士观点
税收风险的成因比较复杂，包含内生性、外部性、历史客观性、人为主观性、经济环境、政策体制等因素，笔者主要从国家及其执法主体的角度对税收风险进行研究。税收风险管理是指国家及其执法主体通过运用风险管理的技术方法，防范与应对税收风险，以期获得最大安全保障的一系列管理活动的总称。实施税收风险管理，有利于保证税收的安全稳定、降低征管成本、提升纳税遵从度、提升征管效率、促进社会公平、促进国民经济又好又快发展。
在我国普遍认同的风险管理基本程序：由包括风险识别、风险估测、风险评价、风险管理效果评价等环节与程序构成的。下面将结合税收实践经验，从政策与技术角度，构建税收风险管理的框架为：税收风险识别、税收风险评估、税收风险管理、税收风险管理效果评价，四个阶段形成一个循环系统。
一、税收风险识别、信息收集处理
在风险识别环节进行各类风险信息的归集与分析，找出可能带来税收风险的关键因素。税务机关对纳税人的信息掌握不及时、不完全、不准确是导致税收风险的最主要原因，必须以解决信息不对称为切入点，实施税收风险管理。
（一）建立全国税收征管信息平台
税收征管信息化已经是一种国际性趋势，它既为税收征管服务，又推动税收征管改革。按照国家税务总局提出的“科技加管理”的要求，扎实推进信息建设步伐。规范统一征管软件，建立一个依托税务计算机广域网的应用系统平台。按照税收征管流程办税，加强专业化管理，通过信息集中和共享，实现上级对下级执法行为的全过程监控。完善“金税工程”建设，覆盖各个税种、征管过程、所有纳税人及税收风险管理，最终实现全国征管数据的实时监控。
（二）建立税收综合信息数据库
目前税务机关的信息量还远不能适应税收风险管理的要求，内部信息虽集中但共享性不够，外部信息的获取途径缺乏，大量有价值的信息无法取得。因此要不断畅通信息获得渠道，吸收大量的税收相关数据信息，确保各个经济环节的涉税信息纳入税收风险管理范畴。这些信息主要包括：税收征管信息系统已有的历史数据、纳税人按要求填报的纳税和财务信息以及外部的第三方信息。
（三）建立全方位的税收信息分析体系
税收信息分析是查找风险点的重要手段与方法，识别构成税收风险的各类因素。首先，进行税收弹性分析。它反映税收增长与经济增长的协调性、收入形势的正常性。要从总量、分量、税种、税目、行业以至企业等方面考量税收弹性。其次，进行税负分析。要进行地区、税种和行业等反映宏观层面的宏观税负分析，要利用微观经济数据开展企业层面的微观税负分析，要进行实际税负与法定税负、不同地区之间、同行业之间、分税种、企业与行业平均税负等的比较，综合分析。再次，进行税源分析。要充分利用内部数据，通过对企业生产经营成本、利润率等指标的分析，对企业财务核算和纳税申报质量进行评判。要积极运用外部数据，将其与纳税人申报数据信息比对分析，准确判断企业税源状况，提升征收率，努力减少税收流失。第四，进行税收关联分析。主要是对各类相关税收数据进行比对分析，从而发现企业财务核算和纳税申报中的异常情况，以及挖掘税款征收中和税收风险管理上的问题。
二、税收风险评估、税收风险评估指标体系
建立税收风险评价指标体系，也是税收风险的预警系统，以通过对税收风险的综合评价分析，尽可能准确地反映出风险的真实状况，找准风险点，以便建立风险约束机制。本文将其分成两大类：制度性评估指标与征管性评估指标。相关部门可根据税收实践具体情况设定指标的参考系数，对税收风险程度进行全面的评估。
（一）税收风险制度性评估指标
1．集中性指标：反映主要税种或税率所产生的收入占总税收收入的比重。如果少量税种或税率能筹集到大部分收入，则税制透明度较高，税收风险管理较容易，税收政策功能更有效，这一指标越大越好。
2．分散性指标：反映小税种产生的收入占总税收收入的比重，比例越小，说明收入越分散。小税种数量的增加意味着税收成本的增加和资源的浪费，必须把小税种数量保持在最低限度，这指标越小越好。
3．税基侵蚀指标：反映实际税基与潜在税基的接近程度，由于两者客观上存在差距，通常实际税基小于潜在税基，实际收入总会小于其理论收入，应尽可能地缩小其差距。由于不同税种的潜在税基不同，这一指标应分税种进行统计，侵蚀程度越小越好。
4．从量性指标：反映从量税收入占总税收收入的比重。由于从量税不能随课税对象价格的变化而变化，因而它对总收入的影响是较大的，从最优税制分析，这一指标越小越好。
5．征收时滞指标：反映税款的缴纳滞后于规定期限的长短。由于欠税会使税收收入占GDP的比重受到通货膨胀、利率调整、汇率变化等的影响，应将征收时滞降到最低限度。
6．税收刚性指标：反映课税的强制执行和惩罚程度。如果违法行为得不到强制执行和惩处，法定税制与有效税制就会产生偏差，损害税法的刚性，导致税制逐渐被扭曲。这一指标越趋向合法性与合理性越好。
7．税收成本指标：反映税收成本占总税收收入的比重，包括管理成本、纳税遵从成本、税收福利成本、政治费用等指标。一般而言，税收成本大小与风险程度呈相反方向变化，降低税收成本，实际上是在降低税收风险。
8．税收效率指标：反映税制是否有利于资源的有效配置和经济机制的有效运行，使税收超额负担最小化与额外收益最大化。这一指标越高，说明税制越优化，税收风险越低。
9．纳税人满意度指标：它取决于以下因素：企业与税收的合法性、税务组织结构性质、税务官员的素质、纳税服务系统的工作质量以及税款的使用效率等。逻辑上讲，纳税人满意度越高，税收风险就越小。
（二）税收风险征管性评估指标
1．税收收入质量指标：该指标考察税收收入的总体质量情况。
包括：①税收弹性指标：是税收增长率与经济增长率的比值，若税收弹性好则税收风险较低。②宏观税负指标：反映税收占GDP比重，体现税收筹集财政收入功能、企业可支配能力、征管力度、纳税人负担水平。宏观税负越是适度，税收风险越低。③微观税负指标：反映纳税人的纳税能力和负担水平，越是趋向于公平，税收风险越低。④税收收入结构指标：反映各税种收入占总收入的比重。应该与最优税制模式、税源变化等因素相吻合，相关度越高则税收风险越低。
2．税务机关征管水平指标：该指标考察征管效率，效率好则征管水平高，税收风险越低。
主要有：①登记率：反映实际办理税务登记纳税户占应办理税务登记纳税户的比重，反映税收执法人员对辖区内纳税人的登记管理程度，登记率高则税收征收率也高。②申报率：反映在纳税期限内纳税人履行申报的情况，未按时申报表明纳税人出现异常，应及时采取措施，防止无法监管或税收流失。③入库率：反映纳税人当期实际缴纳入库的税款与按期应缴纳入库税款的比例，主要衡量纳税人实际履行税款支付义务的程度，以利于采取多种方式，确保税款及时、足额入库。
3．税收执法风险指标：该指标考察税务机关及其执法人员面临的风险程度。
包括：①税务机关复议及诉讼胜率：反映税务机关受行政复议和行政诉讼的次数，以及在复议和诉讼中维持判决的比例。②执法过错率：反映税收执法人员执法过错行为尚不构成违法的情况。③职务违法率：反映税务机关及其执法人员在执法过程中的违法情况，包括执行税法本身的违法和涉及税收人员廉政方面的违法。
4．纳税遵从度指标：该指标考察纳税人的纳税遵从度。
主要是：①公开经济与地下经济中的税收流失率：反映一个国家国民的税法遵从程度对税收收入影响情况。②纳税人违章率：反映纳税人违反法律法规但尚未构成犯罪的情况，情况严重时，税务机关要考虑加大执法力度或开展专项整治。③纳税人犯罪率：反映纳税人违法移送司法定罪的情况，指标达到一定比例，说明涉税犯罪破坏正常的税收和经济秩序，风险程度极高。
三、税收风险管理—-当前防范与化解税收风险的对策
（一）促进经济与税收协调发展，增强抵御税收风险能力
只有经济发展，税收收入才能增长，才能提升抵御风险的能力。当前要积极调整经济结构，完善经济发展环境，转变经济增长方式，培育完善的市场体系，加快区域经济协调发展，推动科技创新和劳动生产率的提升，增强企业自身活力。要坚持以效率为中心，以市场为导向，以科技为龙头，实现国民经济持续健康发展，为税收提供可靠的经济基础，以增强抵御应对税收风险的能力。
（二）规范企业收入机制，规避风险
从目前看，我国税收收入占企业收入比重仅为2/3左右，而西方国家为90%以上。各种非规范性的企业收入脱离国家预算，不受立法机关的监督审核，违反国家预算的完整性和统一性原则，造成资金使用效率低下，将成为贪污腐败的温床。比较适当的政策选择是，不能片面地追求税收收入的规模与增幅，而应当统筹安排税收收入和企业收入的规模、以减少非规范性的企业收入作为减轻企业和居民税收负担的重心所在、以规范的收入行为及其机制作为企业收入制度改革的主要着眼点。加快“费改税”的步伐，是减少全局性税收风险的重要措施。要逐步建立以税收为主、以少量规费为辅的企业收入分配体系。规范企业收入机制，能规避税收风险、政治风险和社会风险。
（三）优化税制改革，降低制度性的税收风险
简明优化的税制可以清晰界定税收义务，减少复杂性和不确定性，从而降低税收风险。首先，完善税收立法。抓紧制定税收法律，主要税种由暂行条例上升为法律，提升税收立法级次。尽快制定税收基本法，减少税收执法的随意性。完善税收程序法，增强可操作性，保障税法的公正性和规范性。其次，优化税制结构。遵循效率与公开的目标取向，适当降低流转税比例而提升所得税比例，既能兼顾公平与效率，又能在保证财政收入的同时降低税收成本。再次，改革完善税种[2]。要把握各税种的风险环节并加以完善。稳步推进增值税转型，扩大征收范围以完整征收链条，规范优惠政策以减少漏洞，完善出口退税机制严打骗税。强化消费税的调控功能，适时调整税目与税率，以调节经济、保护环境、公平税负。加强所得税反避税工作，发挥其政策功能。建立分类与综合相结合的个人所得税制，健全个人收入监控和自行申报纳税体系，减少税收流失。第四，优化税种体系。从完善宏观分配体系出发，开征一些特定目的税和地方性税种，发挥税收对保持社会稳定的作用，促进经济社会的良好运行和可持续发展。第五，调整中央与地方税收分配体制。规范、合理划分各级企业间的事权与财权，既能有效的进行税收风险管理，又能明晰界定风险责任。从建立公共税收角度出发，进一步理顺中央与地方的分配体系，确保地方企业收入来源的稳定，增强防范风险能力。
（四）队伍建设与监督制约并重，应对执法风险
税收执法风险问题最直接的因素是税收执法人员业务素质与道德操守。一是树立税收风险意识。让各级税务机关更加深刻地从战略管理的角度认识自身工作的本质及其规律，应认清税收执法环境，树立法治观念、风险意识、优患意识，提升法制和道德水平，防范税收执法风险。二是加强执法业务知识培训。要针对执法风险隐患较大的环节进行重点培训，主动更新知识，提升自身综合素质，应对和化解税收执法风险。三是健全监督制约机制。通过有效的制度安排，从利益与制度上限制税收执法人员违纪违规的动机和行为，从根本上杜绝税务机关和执法人员的“设租”、“寻租”行为，防范和减少税收执法风险。要健全执法运行、廉政监督、执法监督、过错责任追究、预防职务犯罪等机制，化解日常税收工作中的执法风险。
（五）强化税源监管，减少税收流失
强化税源监管能有效防止税收流失，可以实现税源向税收的切实转变。一是实施税源分类管理，精细化监控。采取多手段、多方法的分类办法，如按纳税规模、税种、行业、经营地点、企业性质等进行分级分类，进行专业化分工管理，提升征管率，防范税源流失。二是细化户籍管理。定期对管辖的纳税人进行“拉网式”的核对，认真做好设立、变更、注销税务登记等工作，对纳税人的基本信息进行全面收集并动态管理，化解风险。三是严格发票控管。严格的发票管理制度有利于堵塞发票管理的漏洞。完善发票票样，增强防伪功能。积极推行有奖发票，让广大消费者参与发票监督。稳步推广税控收款机，减少税款流失，防范税收风险。
（六）优化税收稽查和处罚机制，遏制纳税人违法风险
新制度经济学认为，一个制度实施机制是否有效，主要看违约成本的高低。强有力的实施机制使违约成本极高，从而使任何违约行为都得不偿失。纳税人之所以选择税收违法风险行为，在于税收违法行为的收益与成本之间有着较大的差异。有效的税收稽查机制能够及时掌握纳税人的纳税情况，提升纳税人不遵从行为被发现的可能性，打消纳税人违法的侥幸心理，挖掘潜在的税收风险。有效的处罚机制使纳税不遵从行为及时地受到应有的处罚，使任何纳税不遵从行为都得不偿失，从利益机制上促进纳税遵从行为，消除可能形成的税收风险。加大曝光大案要案的力度，使纳税不遵从者在名誉、地位等方面受到损失，增加纳税不遵从行为的经济和社会成本，遏制纳税违法风险。
（七）深化纳税评估，有效防范税收风险
纳税评估可对纳税人履行纳税义务情况进行有效的事中监控，弥补管理弱化不足的缺陷，强化监控功能，改善征纳关系，寓服务于管理之中。首先，通过纳税评估分析，对纳税人的依法纳税状况进行及时、深入的控管，可以发现纳税人存在的错漏，帮助其纠正涉税违法行为，提升其依法纳税的自觉性。其次，纳税评估是一个纳税服务过程，通过约谈或质询等方式与纳税人交流，是对纳税人进行税法宣传、帮助其提升纳税意识的有效途径。再次，纳税评估能促进征纳双方的有效沟通，改善征纳关系。纳税评估对一般涉税问题的处理解决了纳税人的非故意偷税问题，减少了其被稽查的频率和税企产生冲突的机率，起到优化纳税环境的作用。[3]
（八）建立税收风险应急反应机制
目前我国对税收风险的思想准备不足，税收风险管理意识薄弱，机制建设缺乏，谈不上存在税收风险应急反应机制。由于风险是不确定的，发生的具体是不确定的，往往带有突发性，因此需要建立应急机制予以应对。
四、税收风险管理效果评价
税收风险管理效果评价是分析、比较已实施的风险管理方法的结果与预期目标的契合程度，以此来评判管理方案的科学性、适应性和收益性。税收风险管理是税收风险管理中一个新的方向，较少可以借鉴的方法，因此税收风险管理体系中各个环节，都应最终进行税收风险管理效果评价，并将评价结果反馈到税收风险识别、税收风险评估、税收风险管理的各个部分，以确定各项具体管理办法是否取得预期的目标，在此基础上进一步完善，不断健全整个税收风险管理体系，达到防范、应对、抵御、化解税收风险，取得税收安全保障的目的。
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