吉宁博士观点
2009年8月8日，台风“莫拉克”肆虐台湾南部。超历史记录的降雨造成台湾50年来最大的水灾，同时并发严重的泥石流，致使一些村庄完全被滚滚泥石流所吞噬，给当地民众带来了惨痛的生命财产损失。在大灾难面前，台湾当局的自然灾害预防与处置能力有哪些经验与教训，特别是应对泥石流灾害的危机管理能力存在哪些缺陷与不足？又将对中国大陆的泥石流灾害预防与处置工作产生怎样的借鉴与启示？本文试图通过对该事件发生和发展过程的全面回顾与剖析，聚焦于泥石流的灾害预警机制建设，进而对上述问题做出回答。
一、事件回顾与惨痛教训
“莫拉克”是“8·8”泥石流灾害的罪魁祸首。自8月4日起，开始影响台湾。其间，台湾“中央气象局”数次发布台风和暴雨特报，提醒台湾居民和行政当局做好防范风灾、水灾，以及海水倒灌、爆发泥石流等次生灾害的准备。但来势汹汹的“莫拉克”仍以惊人雨量重创台湾。密集的暴雨导致山洪暴发，知本、浊水、高屏等溪水暴涨，部分村落遭山洪吞噬，数千人无家可归。更为严重的是，台湾隶属欧亚大陆板块与菲律宾海板块运动的交界，山高谷深，频繁的地震使其活动性断裂密集。经过长时间的雨水浸泡和洗刷，破碎的岩体顺势而下，引发了严重的泥石流与滑坡。
8月8日，高雄县、南投县等地告急。9日凌晨，接高雄县甲仙乡小林村求救电话，称当地爆发严重的泥石流，整个村落约200户人家惨遭掩埋，800余名民众不知下落。据幸存者描述，8日晚8时许暴雨不断，开始淹水，并伴有低频、稀性泥石流的发生，民众前往高处避难。次日凌晨6时，大片土石淤埋了整个村庄。狂风暴雨摧毁了所有的电信网络，灾害应变中心只能通过卫星电话、无线电与之联络。救难人员欲往救援，也因受灾情况不明，灾区道路中断，救援活动一度搁浅。
面对严峻的灾情，台湾领导人深入嘉义、高雄等地勘灾，发起救灾全民总动员。台湾当局领导人马英九先后视察气象、水利等部门，亲自致电台北市消防局等部门调度救灾物资，坐镇一线指挥。“行政院长”刘兆玄巡视南部诸县灾情，指示“中央灾害应变中心”迅速成立由“内政部长”担任指挥官的前进指挥所，统筹各部会与南部地方企业救灾工作。台军要求各部队必须有求必应。针对台中、台南部分县市道路中断、山高坡急的救援现状，他们配合“中央灾害应变中心”与搜救指挥中心开展空中救援活动，派出航特部UH-1H直升机、S一70C直升机与特战官兵执行受困搜救、物资运送、伤员运送、人员运送等任务。先后前往甲仙乡小林村灾区，顺利救出包括1名孩童在内的40多名灾区民众，将其安置在紧急灾民收容所、亲友家或送往医院救治。
8月11日，小林村全村遭泥石流掩埋的消息被证实。官方信息显示，高雄县甲仙乡共有户籍人口8000余人、2500户，小林村登记户籍人口1313人、395户；除己获救的44人外，另有60多人及时逃生，村内尚有600多人生死未明。11日傍晚，高雄等地又普降特大暴雨，连日降雨造成当地土石松软，它们沿溪直下，形成多个堪塞湖。而此时大降雨和持续的高水位则使这些堪塞湖因无法承载满溢水位而纷纷溃堤。南部着浓溪、东部太麻里溪等地再次拉响泥石流警报，部分返家居民再度撤离。面对不断告急的灾情，马英九致电中北部11位县市长，希望提供人力、物资与设备支持，并交由“中央”指定窗口“内政部消防署”统一调度，协助南部救灾。“行政院长”刘兆玄奔赴“立法院”、“立法院朝野党团”说明救灾进度，希冀凝聚朝野力量，共同救灾。经过紧急会商，台湾行政主管部门与“立法院”达成共识，现行“灾害防救法”己足够因应救灾需要，不建议发布紧急命令；但对于救灾经费中可能出现的缺口，可以考虑特别预算。台湾当局决定争取外援，“行政院”各部会先后提出外援清单，请求可吊挂砂石车的起重直升机、组合屋、消毒水、环境清洁剂等国际援助。同时，企业也广泛接受各界爱心捐赠和援助，与红十字组织、慈济等NGO团体合作救灾，具体事务由“行政院秘书长”负责协调。
8月13日以后，南部灾区逐渐放晴，台湾好政当局加快了救援工作的步伐。“行政院长”刘兆玄表示，己与“国防部”启动救灾帧计划，由台军特种部队兵分50路挺进灾区，展开地毯式救灾任务。包括高雄在内的南部诸县行政首长陆续表示，县府正在核定伤亡人数，己调集人马进入灾区开展救援活动。为应对“8·8”泥石流灾害带来的巨额损失和巨大开支，“行政院”也迅速编列了特别预算条例草案和特别预算案，呈请“立法院”审议通过。随后，成立“行政院重建推动委员会”，修复水电基础设施，同时加强灾区疫情的控制工作。至此，台湾进入了紧张的善后与恢复重建工作。“8·8”泥石流灾害给台湾，特别是台湾南部地区带来了惨痛的生命财产损失。短短数天内，台湾“水土保持局”共发布519条泥石流红色警戒，滚滚泥流所经之处路断屋垮，停水停电，多处电话基地台待修。据台湾“中央灾害应变中心”统计，截至8月25日，共有461人死亡、192人失踪、46人受伤，农林渔牧损失逾146亿新台币。其中高雄县甲仙乡小林村死亡318人，更是惨遭灭顶之灾。面对家园尽失的惨痛局面，“8·8”泥石流灾害给台湾民众带来了严重的心理创伤。灾情发生后，就有媒体对当局救灾动作中“消失的七小时”表示强烈质疑。中间又加上政党之间的相互抹黑，从而使台湾当局面临严重的信任危机。9月7日“行政院长”刘兆玄终因救灾不力而辞职。
二、“8·8”泥石流灾害应对不力的原因分析
“8·8”泥石流灾害带来的教训是惨痛的，也是深刻的。灾情发生后，各种时评、政论分别从不同角度探究灾难产生的根源及其企业处置的缺失；或是认为台湾多党竞争的政治体制束缚了行政系统功能的发挥，进而造成行政当局应急行动迟缓和效率低下；或是认为台湾现行的主管部门危机管理模式造成了应急联动系统的失效，进而导致企业在灾情发生后无法迅速做出反应；或是认为缺少先进的专业救援设备和训练有素的救援队伍是导致此次灾情扩大化的重要原因等等。事实上，这些归结到一点，就是面对泥石流灾害，台湾应急管理系统未能准确识别其中的危险因素，及时发出确切的警示信号或信息，以至于没有采取行之有效的应对策略防止或消除不利后果，实现科学果断、综合协调的应急决策和处置，有效控制危机事态的恶化。简言之，也就是缺乏一套完善的、用以应对泥石流的灾害预警机制。
（一）缺乏集中统一的指挥协调以及部门之间的密切协同
企业应急管理系统内部的协调配合是建立健全泥石流灾害预警机制的核心，也是提升企业应急管理能力的关键。根据台湾《灾害防救法，台湾的应急管理体系基本上由灾害防救事务主管机关、灾害防救会报、灾害防救委员会、灾害防救专家咨询委员会和灾害防救科技中心，以及消防及灾害防救署组成，分别承担业务主管、快速反应、指挥协调、应急救援等职能。但当其置于具体实践过程中，受政治制度、“中央”与地方关系等多方面因素的影响，各部门、机构之间却存在诸多不配套、不协调的状况。
第一，缺乏应急指挥中心强有力的统一协调。救灾如作战，首先必须有一个强有力的应急指挥系统。在台湾既定的应急响应系统框架内，由行政院直接领导的“中央灾害应变中心”承担全台湾灾害应急指挥中心的基本职责。但从“8·8”泥石流灾害的应对过程来看，这个中心充其量只是“行政院”院长领导下的一个任务型组织。尽管它是农业、经济、交通等部门与中央灾害防救会报相互协商的结果，但却缺乏与上述机构之间有效沟通并整合各部门意志的管道和机制，它很难取得上述部门的协调配合。此种情况下，它无法有效发挥统一指挥的作用，甚至在某种程度上业己沦为“汇整各县市灾情数据的收发中心”。灾害应变中心势衰与企业内部应急管理体系建设不完善有关，也与台湾现行政治体制相联。均权的权力结构设计以及蓝绿两党之间的激烈竞争直接约束了行政院权力的行使，不仅“灾害应变中心”难以获得足够的权力支持，即便是它的领导机关、承担着协调“灾害应变中心”与各部会之间关系的“行政院院长”(地方行政首长)也很难拥有足够的权威。
第二，主管部门内部联动不够。由于缺乏统一的指挥中心，各部会之间的协调和相互支持也变得非常困难。例如，在灾害预警过程中，就出现了气象、水文、地质、农业等部门数据获取不全面，相关信息整合不够，进而影响正常决策的作出。在灾害应对过程中，由于当局国安部门尚未将救灾列为军队的重要任务，受责权利的限制，也出现了军队救灾与现行应急救援系统不衔接的困境。官兵想参加救灾，却等不到上级下令：具备重机械能力的南部军队单位，却迟迟无法进入救灾现场，此种情况严重滞后了救灾进程。
第三，“中央”与地方之间缺乏有效互动。依据台湾应急管理体系，防灾救灾活动应由地方行政首长或主要负责人出任指挥官，主管部门基于协助支持的立场提供所需救灾资源。但在应对“8·8”泥石流灾害过程中，“中央”企业却指派高级主管在灾区成立前进指挥所，负责调度救灾资源及协助救灾处理工作。这造成了两方面的影响：一是造成“中央”与地方权责混淆和信息的多头传递。二是“中央”的救灾指令很容易引起地方的反感和反对。例如，在“莫拉克”横扫台湾之际，身为中央防灾体系指挥官的内政部长打电话给各县市长，要求严加防范台风，“就有三个县长不肯接电话”。第四，企业与媒体和其他社会力量没有形成良性互动。救灾是一个多方面参与和合作的过程。但在“8·8”泥石流灾害的应急处置过程中，企业与媒体和其他社会力量之间始终存在一种不和谐的张力，影响它们之间的合作与协同。一方面，由于企业未做好沟通与议题引导工作，如未能及时给媒体或民众提供企业部门、军方在救灾行动上努力的信息，相反却任由媒体挖掘一些无关紧要的资讯甚或是负面新闻，如任意扩大灾情杀伤力、传播企业失误以及灾区和灾民凄惨无助的画面，从而给企业和救灾部门的公众形象与公信力以极大的影响。另一方面，因为企业在危机应对过程中的低效率、不作为，从而引起民众对企业的反感与不信任。这些使企业和救灾部门面临空前的压力，决策时瞻前顾后，执行过程中又难以获得民众足够的支持，进而应急救灾行动陷入一个左右为难的困境。
(二)缺少有效联动与晌应迅速的应急技术支撑
与其它自然灾害不同，泥石流灾害具有突发性、猛烈性、链状性的特点。作为一项非常规防灾减灾行动，泥石流灾害预警与应急响应机制的建立涉及因素多、技术含量高、时间要求紧、工作任务重和社会影响大，需要有高效联动与响应迅速的应急技术系统作支撑。中间既包括由计算机、通讯、卫星、遥感、地理信息、生物技术等高新技术装备组建的灾害识别系统，也包括由特定网络平台、工作机构和复杂新颖的理论构成的灾情应急技术方案作支撑。
从泥石流灾害的发生和发展情况来看，台湾在上述方面均存在欠缺：
首先，缺乏有效的监测预警系统。泥石流灾害的发生不是偶然的，必须以一定的气象、地质和地貌条件为基础，如足够的降水、地表有丰富的松散堆积物和适当的沟谷比例等。通过专业的滑坡研究和气象、地理信息采集，并制定适宜的水土保持计划等防范措施，可以最大限度地避免泥石流灾害。然而，台湾应急管理部门并没有做好这方面的工作。在雨情、水情的监控预测方面，气象部门没有精准地预测雨量，甚至出现了倍数差距。他们的解释是，一是“莫拉克”台风的不对称，再加之西南水湿气流的影响，使之很难作出准确判断。二是因为台湾现有的气象监测与预警设备也不足以应对如此复杂的气象条件。在地质水文方面，台湾也未能建立长期的监测制度，并采取有效的预防监测措施，对滑坡危险性和居民房的安全隐患进行有效评估。台湾媒体就曾直言，此次泥石流冲出了水土监测与土地该如何使用的大问题，全台湾土地究竟能够承受多大的风雨摧残，当局并没有全面性的确切调查。其次，缺乏灵敏的灾害情报收集系统。从“8·8”泥石流灾害应对过程来看，台湾的灾害情报搜集系统是脆弱的，也是不完整的，致使整个应急决策信息系统和管理信息系统屡屡失灵。例如，在“莫拉克”重创南台湾之际，就有3000多个基地台受损，单中心的观测资料数据处理中心使官方灾情通报渠道一度处于瘫痪状态，民众的求救信息、受灾情况及其对企业的反应意见无法送达灾害指挥中心，而企业的施救信息、资源调度信息等也无法及时传递出来。为了救人与自救，广大民众自发行动起来，借助博客、聊天工具，甚至架设网站等手段搜集和传递灾情。这有助于弥补灾害信息的供给不足，但也可能带来两方面的负面影响：一是缺乏可靠而稳定的信息资源，致使当局和灾民无法准确判断灾情的最新进展情况。二是信息来源的不够权威，容易造成谣言四起，使公众陷入流言恐慌。
第二，缺乏先进的应急救援装备与人员队伍。救援装备和人员队伍建设直接决定应急响应的速度。客观地讲，台湾的应急救援装备在相邻国家和地区中已经比较发达，但要应对此场空前的大灾难仍显不够。以泥石流灾害常用的起重救援设备为例，台军最大型的CH-47直升机最大载重量约12吨，吊挂能力约6吨，仅能载小山猫等小型救灾机具进入，无法展开大规模救援。在应急队伍建设方面，由于台湾尚未将救灾列为军队的重要使命，救灾抢险亦未纳入台军的演习项目，因此缺乏训练有素的应急救援队伍也是救灾行动迟缓的重要原因。
(三)缺乏科学而权威的泥石流灾害评价体系
灾害评价是全面反映灾情、确定减灾目标、优化防御措施的重要依据。要对灾害采取果断而有效的应对举措，必须建立一套科学的灾害评价系统，能对灾情危害性、严重程度以及企业应急应对能力形成一个准确的判断。但从“8·8”泥石流灾害应急处置过程来看，台湾在泥石流灾害易发区的危险性评价、灾后风险判断以及应急响应等级划分等方面都缺乏相应的研究。首先，缺乏泥石流灾害的危险性评价。根据当地岩性、坡度、降雨量、居民点设置等基础信息，分析其间导致滑坡发生的各种参数关系，编制综合性地质灾害脆弱图，是各国(或地区)泥石流灾害管理的基本经验。但台湾区域土地利用显然没有做好这方面的规划工作，既没有滑坡高风险区的空间分布定位，更没有防灾等级明确而详细的划分。而正是基于此等基础信息的缺失，灾情发生后，台湾各地也难以对本区域内将在多大程度或范围遭受泥石流灾害的威胁缺乏整体评价。再加上对台风、暴雨等特定事件影响的监测失效，致使这些可控的泥石流成灾条件(如降水量、降雨范围)监测也出现了变数，所以当水深或泥位越过特定的阀值时，没有能够及时发现灾情。
其次，风险判断不准与应急响应等级划分模糊。这里的风险判断包括两方面：(1)泥石流危险性(hazard)评价，即发生危险的概率和程度的评价，包括对泥石流泛滥范围、泥量大小、破坏程度、活动趋势的估测与评估；(2)灾害(risk)评价。即灾情带来的后果(损害)分析，包括伤亡、环境效应、经济损失等。反观“8·8”泥石流灾害的应急处置过程，台湾在泥石流灾害风险评估体系建设方面仍存在欠缺，既缺乏科学可靠的危险性评价体系，也缺乏对泥石流灾害的合理监测与评价，以至于相关主管部门在灾情定性上模糊不清，在应急响应等级划分上难以达成共识。最好的例子是，此次灾情是否处于“灾难防救法”的控制范围内，要不要发布“紧急命令”，“立法院”和台湾行政当局内部都存在极大的争议，以至于贻误战机。灾情定性不准、应急响应等级划分模糊，直接影响以后应急资源保障计划和应急管理活动的有效展开。
(四)对泥石流灾害的认识程度和防范意识不足
除了体制、技术装备方面的不足外，台湾当局和民众在“8·8”灾害中反映出来的危机防患意识、应急管理经验等多方面也存在明显欠缺：首先，从民众反应来看。台湾民众在泥石流破坏性和危险性的认识，以及相关预警与防治技能的掌握方面都存在不足。例如，有村民表示，在小林村惨遭灭顶之灾前，尽管前天晚上村里已经进水，并己感觉到有落石、塌方，但仍没有人弃家逃走。直至翌日凌晨，发现村旁的山即将崩塌，大家才夺门而出，进而遭此厄运。再如，在台东县遭受水灾和泥石流侵蚀的过程中，著名的金帅饭店轰然倒塌。许多民众和游客聚集饭店隔岸围观，中间竟有掌声响起。对日渐迫近的灾害充耳不闻，期间一些人所表现出的“麻术”与“盲目乐观”，不能不说也是加剧悲剧的原因之一。其次，从企业准备来看。麻痹轻敌，危机预防的思想准备不足，是造成此次灾难扩大化的另一原因。例如，在“莫拉克”侵袭台湾之初，台湾当局竟然心存侥幸，希冀通过此场中度台风带来一些雨量纤解南北水荒，无暇做好防范泥石流心理和物资准备。所以，当降水量一再超过2000毫米之时，各县市和部门都来不急反应。此外，据有关报道资料分析，协“8·8”泥石流灾害大爆发也是台湾当局多年来水土保持工作不力的重要恶果。由于包括水土保持在内的灾害防范工作，多是无形的、长期的系统工程，费钱、耗时而且不能取得立竿见影的效果。迫于选票的压力，无论是民进党还是国民党执政都不愿意从事这项工作。治水和实施水土保育计划，是每次立法会议都会提出，但因巨额预算而害怕民情反弹又都屡遭拒绝。正是这种得过且过的心态和不负责任的投机心理，使得这部攸关台湾生态、百万民众生命安全的“水土计划法”迟迟未能经“立法院”审议通过。企业危机意识薄弱、责任意识匮乏以及未雨绸缪能力上的诸多局限，直接制约了台湾泥石流灾害预警与应急响应能力的发展。
三、启示与思考：建立完善的预警与应急响应机制
与台湾地区相类似，中国大陆也是泥石流灾害频发的高发区。有资料显示，大陆国土面积70%以上以山区为主，且受季风的影响，多是泥石流灾害的活跃地带。特别是近年来，随着山区资源的开发和利用以及经济发展，在某些人为因素的推动下，我国泥石流灾害爆发的频度和危害性越来越高。深刻总结和汲取台湾地区泥石流灾害应急处置中的经验和教训，按照“预防为主，防治结合”的方针，建立健全我国泥石流灾害的预警和应急响应机制己成为当务之急。
(一)加强领导，建立集中统一、具有高度整合性的应急指挥体系
指挥统一、协同配合，是确保应急准备与响应工作及时有效、最大限度地争取救援时间的关键，也是迅速动员群众和资源、形成救灾合力的关键。其中，关键在于在明确主管部门的中枢地位，强化应急机构的综合协调职能，形成以强有力的机构为核心、相关部门按照职责协同配合的运行机制，建立专设、专职、专任、专管的统一组织管理模式。具体包括：不断完善各级企业办公厅(室)下设立的应急管理工作机构，充分发挥其在整合、协调各部门(如气象、地质灾害、交通等)的资讯与资源以及预警与快速反应的功能：贯彻和落实属地管理原则，明晰中央和地方应急管理权能，尤其要明确行政首长负责制和各地方企业所负有的责任，保证救灾、抗灾、救灾任务快速有效的实施。同时，创新灾害主管部门与其他部门(如军队〉、中央与地方的联系机制，如利用会商、联席会议等模式，进一步加强他们之间的有机联系，形成具有高度整合性的防灾救灾体系。针对泥石流防治工作存在主体不明、权责不一的现象，要尽快制定和完善《泥石流灾害防治条例》等法律法规，进一步明确各级企业和有关部门在泥石流防治工作中的职责权限，对于其间不负责任者要予以严格追究，切实将防灾救灾任务贯彻下去。
(二)依靠科技，建设信息全面、功能强大的灾情评估和辅助决策系统
科学技术是减灾救灾活动的重要支柱。认真研究泥石流的发生与发展规律，利用各种现代科技手段因势利导，趋利避害，也是做好泥石流灾害预警与应急响应工作的关键环节。首先，加强泥石流灾害的相关理论研究。主要是运用水力学、水文学、泥沙运动力学、河流动力学等学科知识，对泥石流的形成、运动和堆积过程的机理进行分析，采取地质条件环境和降雨趋势分析相叠加的方法等，做好泥石流灾害的监测和预警工作，同时也可在灾害发生之后据此科学地设定灾民撤离路线与安置区域，有效防止灾情扩大化。其次，加强防治泥石流灾害的方法研究。包括加强泥石流灾害短时与临近预报方法研究，加强泥石流灾害评估手段和应急响应的技术创新等。如借助地理信息系统(GIS)等手段，准确搜集泥石流高发地区的地理位置、地形地貌、水文气候特征、居民分布情况等数据，及时预报泥石流灾害：建立分布式的可逐级检测和处理泥石流灾害的信息管理网络，实现对灾害规模、强度与等级、发生时间与地域、宏观危险度和单项危险度的评估：利用视频接收设备、远程通讯系统、基础数据检索系统、地理信息系统等设施，为相关决策提供直观快速的信息展示服务和通信服务，建立一套以科学的分析预测模型为支持、覆盖全面而且反应迅速的灾情评估和辅助决策系统等。第三，建立健全泥石流灾害防控的专业技术标准和规范。包括科学划分泥石流灾害发生发展的阙值界定、灾情的危害性程度划分，以及灾情等级的确定，促进泥石流灾害防治工作的规范化，以便制定出更符合实际、更具有针对性的预警与处置措施。
(三)加强泥石流灾害知识的宣传，增强民众灾害意识和防治灾害的技能
灾害来临之前的备灾管理是我们应对泥石流灾害以及由此产生灾害管理工作的起点和基础。只有充分认识泥石流灾害的危险性，并做好相关的准备工作，才能有效提升企业和民众应对泥石流灾害的能力。为此，要大力加强企业和民众的泥石流防患意识，充分利用各种媒体和宣传手段，让全社会都能真切地体会到泥石流灾害的严重危害：同时也要深入开展有关泥石流形成、产生等知识的宣传教育活动，在民众广泛普及泥石流灾害安全避险知识，并在各泥石流高发区域进行有针对性的教育、培训和预案演练，让其学会在危机状态下自救、互救以及如何配合共救，全面提升民众的自我防护能力。此外，考虑到泥石流的发生越来越多的是由于人们长期破坏生态环境与怠于执行水土保持计划的现状，我们还应顺应中国城镇化和山区资源开发日渐发达的大趋势，从源头上杜绝泥石流灾害发生的可能性，进一步加大山区环境保护力度，维持当地生态平衡。对于泥石流发生几率较大的山区乡镇，可考虑重新进行土地规划，进行循序渐进的迁移工作，防患于未然。
(四)周密谋划，储足应急物资和加强应急队伍训练
为快速、及时、高效地应对泥石流灾害，我们在灾害爆发前还须未雨绸缪、周密谋划，完善泥石流灾害防治体系建设。首先，建立健全泥石流防治预案体系，规定各泥石流灾害高发区的主管部门要制定专门应急预案，以便灾害爆发时能迅速启动预案，确保灾情得到及早处置。其次，加强防治泥石流灾害战略物资的储备。针对泥石流灾害多发生在山区，所在区域经济发展相对滞后性，以及当地企业很难拿出足够的资金技入泥石流灾害研究及相关设备更新的现实，上级(主要是省级和省级以上)财政，应加大公共财政转移支付力度，加大对防治泥石流灾害的应急保障体系建设的支持力度。第三，加强泥石流应急救援队伍建设。泥石流灾害是近年来才逐渐引起民众关注的灾害事件，适时引进大型起重机和地质勘探设备来改善装备水平，加强技术培训，全面提升泥石流防灾救灾和处置重大地质地貌突发事件的能力。
(五)广泛动员，有效利用并整合各种社会资源、甚至是国际资源
防灾救灾最为关键的是“国民个人的努力以及地区内民众的相互帮助”。实践证明，公民参与在处置灾害的过程中可以在信息传播、救灾资金供给和抚慰灾民情绪等方面发挥重要作用。而且，他们还具有熟悉环境，可以立即技入工作的优势。因此，各级企业要建立群众参与机制，以村、社为单元，组织群众参与救灾，充分发挥受威胁群众在基层防灾工作中的主体作用。民众在危机管理中的作用，通常以各种社会组织的集体力量形式体现出来，为此，也要鼓励社区如织、志愿者组织、社会中介组织等民间组织的发展，积极为这些社会团体、组织参与危机救治搭建平台或者说是拓展渠道，以便通过建立企业和社会组织共同所拥有资源在危机状态下的调配机制，提升企业危机物资的储备水平和调动能力。与此同时，由于我国泥石流灾害防治工作尚处于起步阶段，而美国、印尼、澳大利亚等国的防治经验可以为我们提供很好的启示与借鉴，通过加强合作，提升我们的预警与应急响应能力。
