企业人力资源管理与公共部门人力资源管理

　　人力资源管理是指组织为实现管理目标而对其内部人力资源进行的规划、获取、维持、开发、激励、评估等一系列的管理行为。公共部门人力资源管理就是指公共部门为了履行公共管理职能、实现公共利益，而根据国家相关法律、政策的规定，对公共部门人力资源进行的规划、获取、维持、开发、激励、评估等一系列的管理活动过程。

　　1、企业人力资源管理与公共部门人力资源管理的问题提出

　　在公共部门人力资源的管理领域，人力资源管理与公共部门人力资源的管理之间关系是一个不容回避的理论问题。围绕此问题，目前国内学术界主要有两种倾向：一种是避而不谈或含糊其辞，这种倾向在学术界占主流，目前在国内出版的公共部门人力资源的管理专著和教材大多数都采取这种方式；另一种是把公共部门人力资源的管理看成是人力资源管理下面的子学科，或者说，公共部门人力资源的管理是人力资源管理一般理论、技术在公共部门雇员管理的特殊运用。笔者认为，把公共部门人力资源的管理看成是人力资源管理的子学科，公共部门人力资源的管理看成是人力资源管理的组成部分，是对二者关系的严重误解。本文拟从历史的、逻辑的视角论述人力资源管理和公共部门人力资源的管理各自的发展历史，揭示人力资源管理与公共部门人力资源的管理之间的关系。有关此问题的探讨，对于公共部门人力资源的管理教学与科研、乃至学科发展都具有积极的意义。

　　2、人力资源管理及其发展历程

　　在企业管理和人力资源管理领域，人力资源管理就是企业人力资源管理，这一点是勿容置疑的。之所以这样讲，我们可以从国外有关人力资源管理或人事管理发展历史的文献中得到支持。

　　人力资源管理最早由美国学者提出。人事管理或人力资源管理的产生是一个积累的过程，人力资源管理是此前的雇佣管理实践的集大成。它既是企业组织管理应对环境变化的产物，也是组织应对环境变化的方法和手段的集合。在不同的历史发展阶段，企业所面临的环境不同，企业自身的情况也不同，就会有不同的雇佣管理实践。

　　导致人力资源管理的出现是由于当时美国企业所面临的环境因素变化，这些包括：日益加剧的国际产品市场的竞争，来自日本的威胁，工会组织的削弱等等。其中起关键作用的是日趋激烈的国际竞争环境和日本的威胁。面对激烈的国际竞争，理论界和企业界不得不思考究竟什么是企业的竞争优势的源泉，如何使企业在竞争中生存和发展。面对来自日本的威胁，欧美的学者和企业家想从日本企业的成功中寻找管理方面的秘诀，日本企业对员工的管理理念、方式及管理模式对欧美的管理界产生了巨大的影响。在这样的背景之下，人力资源管理作为与过时的观念相联系的人事管理的代替者让人耳目一新。人力资源管理是对此前的雇佣管理–人事管理(PersonnelManagement—PM)的继承与发展，人力资源管理继承了以往人事管理的大部分职能，是传统的人事管理或雇佣关系管理的最新形式或发展阶段。

　　真正意义上的人力资源管理的出现是在20世纪50年代以后的事，而在此之前，组织中的对人管理经历了不同的发展时期或阶段。杜尔伯恩(J.Dulebohn)等人将雇佣管理实践的发展分为11个阶段：前工业时代，工业革命和工厂制度，现代公司和管理资本的出现，科学管理、福利工作和产业心理学，第一次世界大战和人力资源管理职业的出现，人际关系运动，产业关系的黄金时期和人事管理保持职能，工作生活质量时代，现代人力资源管理职能的出现，战略焦点时代，今天的人力资源管理职能。

　　人力资源管理发展具有两个显著特征：首先，人力资源管理代表企业对工业革命以来极大地影响雇佣关系各方面的环境和组织变化的反应。人力资源管理不仅仅是从业已出现的变化发展而来，还代表组织用来应对这些变化的主要手段和方法。工厂制度，现代公司的出现，管理资本是使管理雇佣关系的新方式成为必须的因素。包括全球竞争、提升生产力、企业立法、私营部门工会组织的削弱、技术变化、服务导向经济等等这些因素也会影响雇佣关系管理，要求人力资源管理给予回应。

　　其次，人力资源管理是科学管理、福利工作、产业心理学在第一次世界大战时合并而形成的。这种合并还在继续，并且成为人力资源管理的明显的特征。人力资源管理成为交叉学科，来自不同学科的管理实践者和学者就雇佣关系的各个方面交换各自的观点。通过从不同的学科吸收理论和知识，人力资源管理继续进化。
3、公共部门人力资源管理的特殊性

　　（1）公共部门的价值取向和管理目标。公共部门追求的是公共利益，公共部门的人力资源管理，不允许公共部门追求自身利益，应服务于社会公众，面向社会，实现社会公共利益的最大化。必须以公共利益为其最基本的价值取向。

　　（2）公职人员的政治性和道德品质。公共部门的人力资源管理必须考虑政治价值。以企业为核心的公共部门掌握社会公共权力，涉及公共权力等政治资源的分配和调整。如果政治素质和道德品质不过硬，就容易以权谋私，公为私用。

　　（3）管理的复杂性。由于企业这个主体的特殊性，使得企业部门人力资源管理具有其他部门难以比拟的复杂性。企业部门是一个横向部门分化，纵向层级节制的庞大组织结构体系。而这样的一个体系又是按照完整统一的组织原则建立起来的，它意味着组织必须目标统一、领导指挥统一和机构设置统一。因此，在具体的中央和地方的人事管理权限的划分上，就形成了一项复杂的系统工程，而这必将带来企业人力资源管理的复杂性。

　　（4）公共部门绩效评估的困难。公共产品难以量化，导致公共部门比较忽视内部人力资源的开发环节和绩效评估环节。直到今天，我国尚没有对企业公务活动进行全面系统的工作分析，没有制定出科学、规范的职位说明书。

　　（5）依据法律、法规进行管理。依法治国的关键是依法行政，公共部门的人力资源管理是依据专门的法律法规进行的。公务员的行政行为以行政执法为第一要义，对法律责任的关注始终居于第一位。

　　4、公共部门人力资源的管理与人力资源管理之间的关系

　　对于人力资源管理与公共部门人力资源的管理之间的关系，我们可以从以下几个方面来认识：

　　第一，我们通常所说的人力资源管理是指企业人力资源管理，而不是人力资源管理一般或普遍原理。今天的公共部门人力资源的管理与人力资源管理虽然存在一些相同点：如相同的基本理念，相同的目标，相同的基本职能与方法。但是，公共部门人力资源的管理的主体、客体都与私营部门人力资源管理有着本质的差别。因此，人力资源管理与公共部门人力资源的管理不是一般与特殊或普遍与具体的关系，也不是整体与部分的关系。公共部门人力资源的管理不是人力资源管理的一般原理、方法在公共部门的具体运用。

　　第二，从概念关系方面讲，人力资源管理与公共部门人力资源的管理的关系不是属概念与种概念的包含关系，而是一种交叉关系，公共企业人力资源管理既是人力资源管理的研究对象，也是公共部门人力资源的管理的研究对象。

　　第三，从学科关系方面讲，根据我国的学科、专业分类目录，人力资源管理与公共部门人力资源的管理分属于同一学科门类的不同的一级学科，前者属于工商管理一级学科企业管理二级学科，后者属于公共管理一级学科。

　　第四，从学科发展历史角度来讲，人力资源管理与公共部门人力资源的管理经历了各自的演进历程。公共部门人力资源的管理有其自身的发展历程，有其自身的特殊性，因而，公共部门人力资源的管理需要自己的管理模式，而不仅仅从企业人力资源管理借鉴管理方法与技术。

　　第五，从学科发展趋势来讲，人力资源管理的理念与模式将对公共部门人力资源的管理产生较大影响。

　　自从20世纪80年代中期以来，许多发达国家公共管理部门发生了变革。曾经支配20世纪绝大部分时期的传统的公共行政模式，已经转变为弹性的、以市场为基础的新公共管理模式。新公共管理试图把现代管理方法与经济学的逻辑规范结合起来，与传统的公共行政相比较，新公共管理更强调：对顾客、产品与结果的关注；采用目标管理方法与绩效测量方法；应用市场与市场机制来取代中央集权型管制；竞争与选择；通过权力、义务、责任的协调一致来下放权力。传统公共行政模式基于两种理论，即官僚制理论和政治官员与行政人员相分离的理论；而新公共管理的理论基础也有两个，它们分别是经济学理论和私营部门管理理论。

　　“公共管理并不是要广泛地、不加鉴别地采用私营部门的方法，它所指的应是发展一种独具特色的公共管理。这就要求考虑到公共部门与私营部门的区别。”[6]

　　在私营部门管理理论成为公共管理基础理论、公共行政向公共管理转型的大背景下，公共人力资源管理面临如下的变革：行政向管理转变，前者主要是执行指令，而后者意味着实现结果，并为此承担个人责任；执行向决策转变，关注过程向关注结果与目标转变，这意味着新公共管理更强调：对顾客、产品与结果的关注，采用目标管理方法与绩效测量方法，引入战略管理；终身雇佣向柔性雇佣转变。因此，人力资源管理对公共部门人力资源的管理也必将产生影响，人力资源管理的理论、方法与技术必然会为公共部门人力资源的管理所借鉴。法纳姆认为，在公共服务领域出现的人力资源管理和雇佣关系有五个主要特征—人事职能更具有战略性、注重效率、柔性雇佣、双重雇佣关系、企业古典式雇主形象的改变。“在此情况下，企业的人事职能似乎日益依托私营部门的人力资源管理(人力资源管理者M)理念及其流行模式，并把它们应用到公共服务的一些特殊领域”。[7]但公共部门雇佣管理与企业人力资源管理各有其自身特征，这些特征决定了公共部门人力资源的管理对企业人力资源管理的借鉴、应用必然有局限性，不能完全照搬。
　　5、公共部门人力资源管理存在的问题

　　目前，我国企业部门的人力资源管理还存在以下问题：

　　第一，传统人才观念历史惯性深重，开发力度不够。

　　几千年的中国历史，创造出丰富的政治文化。但传统的专制思想、人治思想，传统的身份等级思想等，以一种超常的历史惯性，渗透到社会的每个角落，严重影响公共部门人力资源的开发力度。一是传统的干部人事管理观念和做法还相当普遍，以业绩为取向的人才价值观、以人力资本为核心的人才开发观、以市场需要为方向的社会化服务观没有真正树立起来；二是缺乏忧患意识和超前意识，目前，公共部门在人力资源开发问题上，仍停留在传统的人事管理水平上，缺乏人力资源开发理念，缺乏较长期人力资源开发规划；三是公共部门“单位人”观念根深蒂固，缺乏改革和创新意识，没有意识到体制性、机制性阻碍严重影响到人才的发展。

　　第二，人力资源开发环境改善滞后，配套改革不足。

　　在我国现行财政体制下，用于企业人力资源开发的专项经费很少，而且常常难以落实，使公共部门人才创业机会和发展空间受到限制。公共部门人力资源的继续教育和在职培训未得到应有的足够重视，导致公共部门的人才流失。公共部门社会保障体制改革步伐迟缓，并未从根本上产生变革。社会保障经费不足，管理机构和管理制度不健全，制约公共部门人力资源辞职、辞退制度的推行，人才市场调配功能缺乏，市场发育不全等问题，均在很大程度上影响了公共部门人力资源的素质和活力。

　　第三，人力资源开发创新机制缺乏，开发效果不佳。

　　对公共部门人力资源的培养，从教育、选拔、评价到管理，尚未形成一套具有自身特色的、以市场为导向的培养制度。学习型社会、学习型组织和学习型个人的社会风气尚未形成。对人才的使用上，激励、竞争机制尤其是支持服务的市场机制尚未完全适应，评价手段传统单一，人才缺乏竞争意识。在人才服务上，人才市场体系还不完善，按照市场规律对公共部门人力资源进行全面配置和调节的机制尚未建立起来。开发模式陈旧，很多先进的人力资源管理手段和方式都没有得到广泛的推广和应用。这就造成了公共部门人力资源开发工作很难取得好的效果和质的飞跃。

　　从以上的论述，我们可以分两方面来概括人力资源管理与公共部门人力资源的管理之间的关系。

　　一方面，从学科发展历史、学科归属等角度来讲，人力资源管理就是企业雇员管理，人力资源管理与公共部门人力资源的管理是各自独立的学科，人力资源管理与公共部门人力资源的管理各有其自身的理论与实践渊源，有其自身的发展历程，把公共部门人力资源的管理看成是人力资源管理的子学科或组成部分，是对二者关系的严重误解。

　　另一方面，在公共行政向新公共管理转变的背景下，私营部门管理理论成为公共部门管理的两大理论基础之一，私营部门管理技术被移植到公共部门管理领域，公共部门人力资源的管理也面临相应的变革。因此，公共部门人力资源的管理借鉴、引入企业人力资源管理的有关理论与技术也是一种学科发展的必然。